20世纪80年代起出现的新公共管理运动作为一场世界性的运动，在各个国家兴起的具体原因并不相同。但是大体上可以区分出两种一般性原因：一种是由于内容、形式、手段等的不适当，国家提供的公共品质量和效率都无法满足社会的要求，并且影响了社会经济的正常运行。在西方国家，这体现为所谓的“福利病”；另一种是由于财政薄弱，官员队伍软弱等原因，国家无法及时有效地提供社会经济发展所必需的公共品。就公共服务本身来说，这两种原因在表象上是一致的，即国家缺乏充足的财力来保证公共品的提供；政府部门缺乏适应新情况的能力来提高公共服务的质量和效率；整个社会对公共服务产生了新的要求。这些表面上一致的原因推动了新公共管理运动在世界范围的扩展，也为各国在公共管理改革的手段和方法上相互学习提供了可能。

    这场20世纪80年代后期和90年代初期席卷发达国家和发展中国家的公共部门管理变革运动有诸多称呼：“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或“企业型政府”。到90年代后期，人们越来越倾向于使用“新公共管理”的概念。对世界上最大的123个国家进行的一项调查表明，重要的政府改革正在全世界进行。在很大程度上，类似的改革也发生在其他不同的国家。这场运动从两个方面看是国际性的：首先，它已经扩展到了蒙古、瑞典、新西兰和美国等一系列国家。其次，改革范围很广，政府已经利用管理改革来重塑国家的作用及其与国民间的关系。

    由于各国具体实践的差别，对于新公共管理有诸多定义，比如，经济合作与发展组织所作的界定是：(1)企业管理技术的采用；(2)服务及顾客导向的强化；(3)公共行政体系内的市场机制及竞争功能的引入。尽管表述不同，但各种定义的基本取向是一致的，即新公共管理是一种以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理主义。

    霍姆斯(Holmes)和尚德(Shand)认为新公共管理运动产生了一种相对于传统的韦伯式科层制而言的新的范式。它有以下特点：(1)它是一种更加富有战略性或结构导向型的决策方法(强调效率、结果和服务质量)；(2)分权式管理环境取代了高度集中的等级组织结构。这使资源分配和服务派送更加接近供应本身，由此可以得到更多相关的信息和来自客户及其他利益团体的反馈；(3)可以更为灵活地探索代替直接供应公共产品的方法，从而提供成本节约的政策结果；(4)关注权威与责任的对应，以此作为提高绩效的关键环节，这包括强调明确的绩效合同的机制；(5)在公共部门之间和内部创造一个竞争性的环境；(6)加强中央战略决策能力，使其能够迅速、灵活和低成本地驾驭政府对外部变化和多元利益做出反应；(7)通过要求提供有关结果和全面成本的报告来提高责任度和透明度；(8)宽泛的服务预算和管理制度支持和鼓励着这些变化的发生。

    对于新公共管理运动的效果，尤其是它是否提供了一种替代传统科层制的新的公共管理范式存在着诸多争论。比如马奥尔(Maor)认为，新公共管理运动虽然表面上倾向于使政府的服务提供更为商业化，但事实上产生了更多而不是更少的官僚政治化。管理主义改革带来了政治家对丧失政策执行控制权的担心，由此作为改革的一个结果，高级公共职位变得更富有政治色彩(同时也不安全)，而不是更少。客观地说，在社会经济生活日益复杂，国家与社会的界限更加模糊的当代，任何一种改革都无法彻底地消除公共权力部门的本质缺陷，只不过是对其缺陷的弥补，对既有问题的缓和。

    必须承认，新公共管理运动的出现对于我们更深入全面地理解公共服务在新情况下的变革是颇有启发意义的。首先，新公共管理运动是对重大现实问题的回应。一方面，公共服务带来的财政压力使得国家按照传统的方式无法独立承担公共服务的提供，必须寻求社会力量的合作；另一方面，经济全球化的发展加剧了国家之间的全面竞争，国家必须通过改善服务，提供优惠条件等诸多方式来留住国内资本，吸引国际资本。当然，信息技术的发展也为国家通过下放权力，控制全局提供了可能。其次，新公共管理运动把政府与公民的关系类比为“商家与顾客”关系，强调了政府的服务属性。这虽然有忽视民主参与，简化国家-公民关系之嫌，但是在国家与社会边界模糊，国家的干预影响和渗透到社会经济生活各个层面的今天，改善服务已经成为政府寻求合法性的重要来源。再次，新公共管理运动从工商管理中借鉴了许多工具性做法，比如绩效管理、评估、重视结果等。这一方面说明了公共管理与私人管理之间具有相互学习的可能，打破了公共管理的神秘性，为日后的公共服务改革强调多主体参与提供了有力证据；另一方面也体现了以信息技术为代表的现代技术创新能够推动制度改革，因此技术创新与制度创新的互动关系在新公共管理中得到了充分体现。

    新公共管理运动过于强调市场所引发的问题受到了学者、国际组织以及各国政府的重视，由此出现了以治理理论为基础的新公共服务。新公共服务强调的是公共服务的社会和民主导向，主张用民主和社会的标准来衡量公共服务质量。按照JanetV.Denhardt和RobertB.Denhardt的看法，新公共服务是在传统科层制、新公共管理之后出现的第三种公共服务改革模式。在新公共服务中，公共利益是至高无上的，而且它是各种利益对话和“重叠”的结果。政府的作用是协调公民和其他群体之间的利益以创造出共享的价值。政府公务人员必须服从法律、共同体价值、政治规范、职业标准以及公民利益。

    新公共服务所强调内容在1999年开始举办的历届“全球政府创新论坛”发表的宣言中得到了体现。比如，2000年第二届论坛的主题是“二十一世纪的民主政府与治理”，2001年第三届的主题是“通过电子政府促进民主与发展”，2003年第五届的主题是“二十一世纪的政府创新与政府质量”。第五届论坛发表的宣言提出了政府改革的七个目标：回应性政府；服务型政府；专业化政府；电子政府；管制合理的政府；廉洁政府；分权和参与的政府。

    从新公共管理向新公共服务的过渡说明了政府提供公共服务的行为不单单是一种行政行为，还是政治行为，不仅仅要强调效率和经济，还要关注民主、参与这些社会政治价值。因此，要完善公共服务，不仅要改革服务的程序、手段、方法这些技术层面的内容，更要进行制度层面的创新，为公共权力的有效行使提供制度支持，为技术层面的创新提供制度保障，从而实现公共服务改革的全面性、系统性和可持续性。

    《学习时报》第366期