20世纪80年代后期以来，拉美地区的左翼政党为了扩大公民权、追求社会公正和推动政府管理体制改革，实施了参与式预算。此后，参与式预算逐渐扩展到北美、非洲、欧洲和亚洲的许多国家和地区。

    一、参与式预算的内涵、兴起与拓展

    参与式预算是一种民众能够决定部分或全部可支配预算或公共资源最终用处的机制和过程。在这种创新的决策过程中，公民直接参与决策，讨论和决定公共预算和政策，确定资源分配、社会政策和政府支出的优先性，并监督公共支出。

    参与式预算的最初目的是将弱势群体吸纳进决策过程，通过公平分配资源、激励行政改革和监督行政官员，促进公共学习和积极公民权，消除社会排斥、实现社会公正，推进政府管理体制改革。参与式预算将直接民主和代议制民主结合起来，是参与式民主的一种形式。

    巴西是最早实施参与式预算的国家。1989年，工党在巴西阿里格雷港市的选举中获胜执政。为解决严峻的财政危机、改善弱势群体在资源分配上的不公，工党开始实施参与式预算，力图将普通民众容纳进城市资源的优先性确定和年度预算的分配过程之中，从而实现城市资源的再分配，使这些资源向弱势群体倾斜。到目前为止，巴西近300多个城市实施了参与式预算，其中90%是工党执政的城市。阿里格雷市的体制则被看作是最成熟、最成功的模式。

    参与式预算是一个多维度的过程，它涉及到预算和财政、民众参与、司法、区域性和治理等维度。一般情况下，大多数的参与式预算都是或者仍然是在市级政府实施的，但是在部分次国家层级，如省、地区、部门等，也在实施参与式预算。秘鲁还制订了适用于国内所有市政府和省政府的《国家参与式预算法》。

    参与式预算的拓展可以分为三个阶段：1989—1997年间，局限于巴西少数几个城市的试验；1997—2000年，巴西参与式预算的巩固阶段，期间共有130多个城市实施了参与式预算；2000年至今，参与式预算开始扩展到巴西之外的国家和地区。

    在拉丁美洲，秘鲁、厄瓜多尔、玻利维亚、哥伦比亚、阿根廷、巴拉圭、乌拉圭、智利、多米尼加共和国、尼加拉瓜、萨尔瓦多和墨西哥等国都开始运用参与式预算解决政府管理面临的挑战；北美的加拿大也实施了参与式预算；一些欧洲国家如西班牙、意大利、德国和法国等也开始了参与式预算的试验；非洲和亚洲的国家，如喀麦隆、斯里兰卡、印度尼西亚等也正开始这种预算改革。近两年来，中国的地方政府如温岭和无锡等也正在进行这样的试验和改革。

    二、世界各国参与式预算的实践模式

    由于历史、文化和体制的差异，各国实施参与式预算的模式也不尽相同。

    阿根廷的参与式预算，侧重于关注参与怎样使民众成为合格公民。参与式预算的实践，为民众提供了一种非正式的教育空间，一种创新的“公民学校”。参与者变得更有知识、更民主、参与更积极、也更关心公共利益，参与、表达、协商和决策的技巧与能力也有很大提高，并且能够将新的理解、认知和能力等应用到新的社会行为之中，形成了一种更为民主的政治文化。

    加拿大的参与式预算，着重关注成功实施参与式预算所需要的条件。这些条件包括：执政的左翼政党必须对实施参与式预算负责；政府必须具有实施参与式预算的组织能力；赋予民众某些决策权；参与者选择的计划或项目能够及时地实施；各种社会运动、社区组织和自愿团体等网络，为参与式预算提供支持；政府必须有充分的自主决定的资金，例如预算总支出的12%—15%，这样，民众参与协商资源分配才有意义。

    印度尼西亚的参与式预算，是“公众参与预算过程创制权”的一部分。雅加达正在国家和地方层面实施一项多年的公众参与预算过程的实践。这个项目在全国范围内建立了7个地方性的“透明预算论坛”，推动了越来越多的地方研究机构和非政府组织参与公共预算管理。

    南非的参与式预算，是南非的非政府组织南非民主研究所（IDSA，1994年）及其创造的预算信息服务中心（BIS）负责，关心的特殊领域是妇女、儿童和残疾人等弱势群体的地位。这项活动现在变成了一项预算信息服务中心、议会生活质量与妇女地位委员会和社区社会调查署的联合计划。从本质上说，通过“性别意识”分析预算是一种性别审查，审查公共支出是否符合性别平等的原则。

    爱尔兰的参与式预算，体现为社会伙伴关系协议的实践。1987年以来，爱尔兰就已经达成了5个“社会伙伴关系”协议，政府和许多公民社会组织广泛参与了经济和社会目标的咨询。1986年，国家经济和社会委员会开始在共同学习过程中推进各种“社会伙伴”的咨询，以容纳各种社会经济选择、挑战和平衡等观点。社会伙伴关系是最近十来年爱尔兰经济成功背后的动力。此外，社会伙伴关系也创造了社会资本和信任。

    三、参与式预算的基本原则、条件和实施过程

    作为一种政治模式，参与式预算的基本原则是参与式民主和善治。但是，实施参与式预算的国家和城市还应该将它们转化为实际措施，并反映人们的需求和地方背景。在各国的实践中，参与、透明、平等、宽容、效益和效率、公平、竞争、尊重承诺等原则尤其受到重视。

    实施参与式预算需要一系列基本条件：首先是行政首长和其他决策者具有比较明确的、推进改革的政治意志；第二，成熟的公民社会组织是决定性的；第三，预算讨论的额度、阶段、时限和决策规则，责任、权威和资源的分配方式，以及参与式预算委员会的构成等由民众决定；第四，民众和政府官员在公共预算方面的能力和意志；第五，信息能够通过各种可能的途径广为传播；第六，民众确定需求的优先性。

    如果政府或公民对改革不热心，而且地方管理也缺乏诚实和透明度时，最好避免实施参与式预算。因为，那样会给与参与式预算基本原则相对立的实践提供合法性，或掩盖这些实践。当然，这并不意味着应该放弃参与式预算的理念。人们可以实施类似的创新，力图使预算过程更为透明，在实践中创造参与式预算实施所需要的条件。民主本身就是实践的过程，以条件不成熟作为借口只会延缓或阻碍民主的实践。

    从总体上讲，参与式预算的讨论、协商和制定的过程将历经一年的时间。在这一年之中，可分为不同的实施阶段：

    1、社区和部门的全体会议。在这些会议上，行政首长将提交预算的执行情况、预算规划和参与式预算的程序规则。人们根据既有的标准选举（或委任）参加参与式预算的代表。

    2、地区和部门的会议。这些会议是代表及其社区和部门之间的会议。如果代表们愿意的话，没有地方政府的参加，他们也可以举行这样的会议。在这些会议上，参与者决定将要实施的优先性项目。

    3、市政大会。确定参与式预算委员会的成员，并同时正式地把通过公民参与确定的优先性项目名单递交给行政首长。

    4、设计预算规划。市政府和参与式预算委员会设计预算规划。关于公共支出的各种选择，都会公示出来，让民众都知晓和讨论，从而可以用来监督已达成协议的实施。

    5、过程的评估。一旦参与式预算过程结束，参与式预算的程序规则就会受到评估和调整。新的规则将会用于下一年的过程。

    参与式预算包括两个循环，第一循环从社区的第一次会议（通常是3月）开始，到批准预算规划（10或11月）结束。第二循环，是实施和监督循环，它开始于第二年。通过这个循环，以技术研究始，以批准项目的实施终，地方政府、公民，以及通常那些专门的监督委员会能够不断地相互作用和影响。

    四、参与式预算的成就与局限

    参与式预算由民主协商和资源分配的决策过程组成。它促进了地方治理、参与民主、公民学习和社会转型。这些成就可以总结为以下10个方面：

    1、参与式预算为公民参与、协同治理、分权和恢复公民对政治制度的信任提供了能动结构、路径和动力；2、致力于以公平为标准的资源再分配，改善了多数被忽略地区的生活状况；3、促进政府的民主决策、透明、责任、高效，以及公民对政府的控制；4、促进公共协商和对话，有助于赋予公民生活以新的活力，有助于深化民主；5、自我利益与公共利益的结合，有利于从狭隘的关怀走向更广泛的问题，促进了公民自豪感和保存了公共财产；6、赋予民众更多的权利，使他们自信改变社会现实的能力，从而影响政治决策；7、鼓励地方社区的复兴、动员、公民参与和组织，并在该过程中不断地增加社会资本；8、通过促进交往、倾听、理解和尊重，培育了一种新的“认同政治”；9、促进了民主知识、技巧、价值、态度和实践的学习；10、为公民通过地方试验“探索”未来社会的某些特征和动力提供了民主空间。

    但是，参与式预算同时存在某些局限，削弱了其在社会公正、公共学习和行政改革方面的整体影响。

    首先，参与者过于关注切身利益使公共学习和参与变成了工具；其次，政府依然是参与式预算的主要行为者，政府的影响是实质性的。如果缺乏强烈的政治责任，政府就会将参与式预算过程作为分配公共资源的手段，从而形成一种新的代理关系，最终导致参与式预算失败；第三，许多参与者都只对中短期的公共投资感兴趣，这就很难使人们讨论涉及整个城市未来发展的计划；第四，对地方的问题和公共政策的重视，减少了参与者关注地区、国家或全球问题的时间和精力，从而使参与式预算无法为参与者提供改变其社会和经济排斥等根本原因的机会。最后，由于行政机构的核心作用，市政部门、官僚机构、或民选官员可能力图利用参与式预算来促进其自身的议程，隐瞒关键信息、实施项目消极、或者弱化监督等，从而可能操纵参与式预算。

    五、参与式预算的发展与未来

    参与式预算没有统一的模式，因为其经验来自每一地区的现实，来自那里的历史、公民文化和公民社会组织，来自可依靠的资源，以及管理他们的政府的行政文化。在巴西，城市社会运动的力量和工党的存在解释了为什么参与式预算倾向于在城市地区实施；在南美，参与式预算存在于中小城市则与这些地区社会运动和非政府组织的活力有关；在欧洲，参与式预算的实践必须首先考虑与公民参与相关的公共行政的现代化。

    目前人们比较关心的是怎样保证参与式预算的可持续性。研究表明，1997—2000年期间，巴西103个被考察的项目中，大约20%以上的项目在持续着。随着时间的推移，参与式预算的可持续性与赋予人民权利、民众对其重要性及其带来的利益的理解是相辅相成的。如果各种行为者能够看到参与式预算代表着一种服务于自身价值和利益的机会，即政治家能够增强其合法性、技术官僚和官员能够改善其工作效益、国际组织可以看到他们提供的资源得到很好的利用，以及公民能够有助于地方的决策和管理，那么，参与式预算也将持续下去。

    需要注意的是，参与式预算不是万能药，不能包医百病。但它是走向更广泛政治包容和更普遍社会公正的重要步骤。

    《学习时报》第372期