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衡量惩防体系框架构建的三个基本维度：要素、构成和方法
来源：学习时报
发布时间：2011-03-25
惩治和预防腐败体系建设是新时期加强党风廉政建设和反腐败工作的重大战略决策。2008年5月中央颁布《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》后，全国各地加紧开展体系建设，形成了不同的体系构建模式和框架，南京也率先在全国建成了具有南京特色的“126”体系基本框架。笔者结合南京惩防体系框架构建的实践，从要素、构成和方法三个维度探讨体系基本框架构建的工作路径和发展方向。
把握体系建设规律和要求，梳理不同层次和种类的要素，厘定体系建设和框架构建的基本结构。2005年，中央出台《实施纲要》，提出体系建设的总体目标和主要任务，2008年，中央出台《工作规划》，进一步明确体系建设的阶段要求，提出159项具体任务。近3年，各地又在中央要求的基础上不断创新，各种特色工作层出不穷，体系建设更趋庞杂。如何保障体系建设的系统性和协调性，如何在基本框架中容纳如此众多的工作内容，成为体系建设的首要问题。从南京的实践来看，根据体系建设目标和主要任务，分类分层次确定体系建设的基本要素，进而形成推进体系建设的具体抓手，是较为有效的解决方法。
我们进行要素提炼时，首先区分了体系建设要素和框架构建要素。体系建设是一项长期工作，随着形势的发展而不断延伸拓展，具有开放性的特点。从要素构成来看，主要包括目标、原则、任务、措施、考评等内容。框架构建是体系建设的载体和表现形式，是一个地区或部门党风廉政建设与经济社会发展相结合的产物，具有相对的稳定性。从要素构成来看，主要包括结构要素和功能要素两大类。所谓结构要素，是指体系建设的主导线，构成体系框架的主干，决定体系建设的发展模式。以南京的“126”体系框架为例，具体包括以责任制为龙头的责任机制，以改革创新和制度建设为主线的动力机制和以惩治与预防为主要内容的运行机制。所谓功能要素，是体系建设的基本面，构成体系框架的工作机制和操作层面，决定体系建设的发展状态。南京对中央和江苏省的体系建设任务进行梳理归并，提炼出教育、规范、监控、纠风、问责和查处等六大功能要素，作为体系运行机制的支撑。
每项功能要素对应一套工作机制，承接体系建设的相关任务，形成闭合的工作循环，得到有序的改进和强化。通过体系框架的要素控制，无差异的体系建设要求转化为具体的工作任务，并经过工作机制的有效运转产生绩效。一个部门、一个地区对体系建设要素和框架构建要素的把握程度，反映出对惩防体系建设的整体贯彻落实水平。
按照体系建设目标和任务，整合工作机制和各方面资源，确定体系建设和框架构建的主要内容。不同层次和种类的要素构成体系建设和框架构建的基础，如何集聚相关要素，发挥其最大效用，是惩防体系建设成败的关键。要通过构建体系框架，以工作机制带动资源整合，发挥体系建设的整体优势。以南京“126”体系框架构建为例，六大功能要素的机制建设自成体系，既各具特色，又协调运转。同时，整合了体系建设的各项具体工作。
正是各要素在体系建设和框架构建中的准确定位和功能实现，保证了体系建设工作整体布局和全面统筹；各要素对应的工作机制的高效运转，将体系建设任务与具体工作有机结合，从而在框架构建的过程中推动反腐倡廉建设的内部整合与外部扩展。南京“126”惩防体系基本框架构建，不仅开辟了体系建设的实现路径，而且彰显了反腐倡廉建设的区域特色。
突出体系建设的特点和亮点，运用各种载体和高科技手段，提升体系建设和框架构建的科学方法。方法的科学性是衡量事物发展的重要标准。惩防体系建设作为党的建设伟大工程的重要组成部分，是中国特色反腐倡廉建设的创新之举，无法套用现有理论。结合南京的实践，从体系建设和框架构建的方法入手，可以从以下几个方面来综合评价体系建设的成效及发展态势。
以系统论为先导突出整体性。整体性的要求在于能否做到统筹兼顾，把中长期目标与阶段性任务相结合，把区域整体构建与部门行业构建相结合，把构建惩防体系与推进业务工作相结合，以基本框架建设为引领，整合反腐倡廉建设各项工作和各类资源，全面涵盖党风廉政建设和反腐败各项业务。南京以“126”体系基本框架为统领，做到系统协调，以体系框架要素构建引领和推动反腐倡廉工作实践，建立一体化的工作体系和运行机制，形成体系建设均衡发展的良好态势。
以发展论为核心保持创新性。创新性的要求在于能否结合本地党风廉政建设实际，运用改革的方法破解反腐倡廉建设难题，加大体制机制创新力度，形成体系建设的特色和亮点。能否建立一套培育创新理念、提供创新机会、实现创新价值、扩大创新投入、不断自我更新的改革创新机制，为体系建设提供源源不断的发展动力。南京于2002年在全国首创反腐倡廉工作创新奖评选活动。10年来，全市共申报创新工作成果152项，获奖81项，实现成果转化44项，形成了一个创新平台、一套创新推广机制。
以信息论为重点强调技术性。技术性的要求在于能否及时吸纳最新的社会科学理论研究成果，运用高科技手段特别是现代信息技术，为体系建设提供更加有效的载体和平台。能否将宽泛的要求和宏观的目标，通过一定的技术手段，转化为可评价的规范、可操作的程序、可测量的效果。甚至在技术的革新过程中，实现观念性的转换、思想方法的更新和行为方式的改变。南京的权力阳光运行、数字纪检等一系列改革都得益于信息技术的运用。
以民主化为导向评价满意度。满意度的要求在于能否建立一套科学的评价标准和评价方法，及时检验体系建设绩效，切实了解广大人民群众的认同度和满意度，并在此基础上进行诊断和纠偏，不断调整和改进，使体系建设始终保持良好的发展状态。南京出台了体系建设的评价办法，通过对设置指标的定性分析和定量测算以及民主测评和民意调查，积极探索科学评价体系建设和框架构建的综合指标体系及测量方法，运用民主化的方式将“执政为民、以人为本”的评价标准融入反腐倡廉建设的体系实践之中。
（作者系中共江苏省南京市委常委、纪委书记）
把握体系建设规律和要求，梳理不同层次和种类的要素，厘定体系建设和框架构建的基本结构。2005年，中央出台《实施纲要》，提出体系建设的总体目标和主要任务，2008年，中央出台《工作规划》，进一步明确体系建设的阶段要求，提出159项具体任务。近3年，各地又在中央要求的基础上不断创新，各种特色工作层出不穷，体系建设更趋庞杂。如何保障体系建设的系统性和协调性，如何在基本框架中容纳如此众多的工作内容，成为体系建设的首要问题。从南京的实践来看，根据体系建设目标和主要任务，分类分层次确定体系建设的基本要素，进而形成推进体系建设的具体抓手，是较为有效的解决方法。
我们进行要素提炼时，首先区分了体系建设要素和框架构建要素。体系建设是一项长期工作，随着形势的发展而不断延伸拓展，具有开放性的特点。从要素构成来看，主要包括目标、原则、任务、措施、考评等内容。框架构建是体系建设的载体和表现形式，是一个地区或部门党风廉政建设与经济社会发展相结合的产物，具有相对的稳定性。从要素构成来看，主要包括结构要素和功能要素两大类。所谓结构要素，是指体系建设的主导线，构成体系框架的主干，决定体系建设的发展模式。以南京的“126”体系框架为例，具体包括以责任制为龙头的责任机制，以改革创新和制度建设为主线的动力机制和以惩治与预防为主要内容的运行机制。所谓功能要素，是体系建设的基本面，构成体系框架的工作机制和操作层面，决定体系建设的发展状态。南京对中央和江苏省的体系建设任务进行梳理归并，提炼出教育、规范、监控、纠风、问责和查处等六大功能要素，作为体系运行机制的支撑。
每项功能要素对应一套工作机制，承接体系建设的相关任务，形成闭合的工作循环，得到有序的改进和强化。通过体系框架的要素控制，无差异的体系建设要求转化为具体的工作任务，并经过工作机制的有效运转产生绩效。一个部门、一个地区对体系建设要素和框架构建要素的把握程度，反映出对惩防体系建设的整体贯彻落实水平。
按照体系建设目标和任务，整合工作机制和各方面资源，确定体系建设和框架构建的主要内容。不同层次和种类的要素构成体系建设和框架构建的基础，如何集聚相关要素，发挥其最大效用，是惩防体系建设成败的关键。要通过构建体系框架，以工作机制带动资源整合，发挥体系建设的整体优势。以南京“126”体系框架构建为例，六大功能要素的机制建设自成体系，既各具特色，又协调运转。同时，整合了体系建设的各项具体工作。
正是各要素在体系建设和框架构建中的准确定位和功能实现，保证了体系建设工作整体布局和全面统筹；各要素对应的工作机制的高效运转，将体系建设任务与具体工作有机结合，从而在框架构建的过程中推动反腐倡廉建设的内部整合与外部扩展。南京“126”惩防体系基本框架构建，不仅开辟了体系建设的实现路径，而且彰显了反腐倡廉建设的区域特色。
突出体系建设的特点和亮点，运用各种载体和高科技手段，提升体系建设和框架构建的科学方法。方法的科学性是衡量事物发展的重要标准。惩防体系建设作为党的建设伟大工程的重要组成部分，是中国特色反腐倡廉建设的创新之举，无法套用现有理论。结合南京的实践，从体系建设和框架构建的方法入手，可以从以下几个方面来综合评价体系建设的成效及发展态势。
以系统论为先导突出整体性。整体性的要求在于能否做到统筹兼顾，把中长期目标与阶段性任务相结合，把区域整体构建与部门行业构建相结合，把构建惩防体系与推进业务工作相结合，以基本框架建设为引领，整合反腐倡廉建设各项工作和各类资源，全面涵盖党风廉政建设和反腐败各项业务。南京以“126”体系基本框架为统领，做到系统协调，以体系框架要素构建引领和推动反腐倡廉工作实践，建立一体化的工作体系和运行机制，形成体系建设均衡发展的良好态势。
以发展论为核心保持创新性。创新性的要求在于能否结合本地党风廉政建设实际，运用改革的方法破解反腐倡廉建设难题，加大体制机制创新力度，形成体系建设的特色和亮点。能否建立一套培育创新理念、提供创新机会、实现创新价值、扩大创新投入、不断自我更新的改革创新机制，为体系建设提供源源不断的发展动力。南京于2002年在全国首创反腐倡廉工作创新奖评选活动。10年来，全市共申报创新工作成果152项，获奖81项，实现成果转化44项，形成了一个创新平台、一套创新推广机制。
以信息论为重点强调技术性。技术性的要求在于能否及时吸纳最新的社会科学理论研究成果，运用高科技手段特别是现代信息技术，为体系建设提供更加有效的载体和平台。能否将宽泛的要求和宏观的目标，通过一定的技术手段，转化为可评价的规范、可操作的程序、可测量的效果。甚至在技术的革新过程中，实现观念性的转换、思想方法的更新和行为方式的改变。南京的权力阳光运行、数字纪检等一系列改革都得益于信息技术的运用。
以民主化为导向评价满意度。满意度的要求在于能否建立一套科学的评价标准和评价方法，及时检验体系建设绩效，切实了解广大人民群众的认同度和满意度，并在此基础上进行诊断和纠偏，不断调整和改进，使体系建设始终保持良好的发展状态。南京出台了体系建设的评价办法，通过对设置指标的定性分析和定量测算以及民主测评和民意调查，积极探索科学评价体系建设和框架构建的综合指标体系及测量方法，运用民主化的方式将“执政为民、以人为本”的评价标准融入反腐倡廉建设的体系实践之中。
（作者系中共江苏省南京市委常委、纪委书记）