一、 中央对 《教育规划纲要》 制定高度重视

    对于 《教育规划纲要》 的制定， 胡锦涛总书记多次给予重要指示， 主持政治局常委会议和政治局会议对 《教育规划纲要》 进行了审议； 温家宝总理亲自担任 《教育规划纲要》 领导小组组长， 前后召开了五次专题座谈会， 发表了两篇非常重要的指导性文章： “百年大计， 教育为本”和 “教育大计， 教师为本”。 刘延东同志担任工作组组长， 全程具体领导 《教育规划纲要》 的研制工作。 研制过程中两次向全社会公开征求意见， 开创了问需于民、 问计于民、 问策于民的成功范例； 由十四个部委组成的工作小组精心研究、 通力合作， 集中了各方的智慧、 意见和资源。 在工作小组指导下， 教育部先后组织了各种各样的调研会、 座谈会、 研讨会约 1,800 次，充分反映了民意民心， 广泛凝聚了社会的教育共识。
    《教育规划纲要》 是在新世纪的第二个十年关于教育改革发展的指导性文件， 是一个开创未来的文件。 改革开放三十年来， 中国教育取得了辉煌成就， 开辟了中国特色社会主义教育道路，实现了从人口大国向人力资源大国的转变。 今后的战略目标， 就是坚持教育优先发展， 实现从人力资源大国向人力资源强国转变。 这是站在新的历史起点上， 对新的战略目标的历史判断， 是中央的战略决策。 这个判断和决策反映了时代的要求， 与 《科技规划纲要》 和 《人才规划纲要》 相互呼应， 形成了我国建设创新型国家、 人才强国、 人力资源强国的整体战略。
    二、 准确把握教育改革发展的时代要求

    我们正站在一个新的历史起点上， 准确把握时代特点和阶段性特征， 是制定 《教育规划纲要》 的重要基础。 温家宝总理在本届政府的第一次科教领导小组会上， 对制定一个怎样的 《教育规划纲要》 提出了明确要求， 希望这个 《教育规划纲要》 能反映时代要求、 满足人民期盼、 符合中国国情。 这为制定 《教育规划纲要》 指明了工作方向。
    （一） 反映时代要求
    把握时代特点， 才能够制定出面向现代化、面向世界、 面向未来的行动纲领。《教育规划纲要》 起草组是从世情、 国情、 教情三个层次来把握时代特点的。
    1. 国际形势与教育发展当今世界有几个最重要的特点： 第一， 知识经济方兴未艾。 上世纪九十年代中期出现了知识经济这一概念， 不到 20 年， 知识经济已经成为世界的主导经济。 第二， 国际化深入发展。 国际的交流、 合作不断加深， 竞争也日益加剧。 我国对外贸易占经济总量的 60%。 世界跨国公司的产值也占世界经济总量的 60%。 这两个 60%是当前国际化的重要体现。 第三， 信息化、 网络化将会从根本上改变社会的运行方式， 改变人民的生活方式。 毫无疑问， 也将从根本上改变我们的教育方式和学习方式。
    知识经济也好， 国际化也好， 信息化也好，都进一步凸显了人力资源的重要性 ， 凸显了人才、 特别是创新型人才的重要性。 国际间竞争最重要的是人才竞争， 而人才竞争最重要的是教育竞争。 教育能不能培养这个时代所需要的人才，就成为决定未来的关键。 胡锦涛总书记在全国教育大会上说， 教育是国计， 也是民生； 教育是今天， 更是明天。 温家宝总理在讲话中说， 强国必强教， 强国先强教。
    2. 国内形势与教育发展
    改革开放以来， 我国以令人惊异的速度在向前发展， 我们的经济总值从 1980 年到 2009 年增长了 86 倍， 从 3,000 多亿增长到 30 多万亿， 持续 30 年年增长率平均在 8%以上。 从世界经济形势看， 在历史上有几个国家有过将近 30 年的高速增长： 第一个是英国， 第二个是美国， 第三个国家是日本， 第四个是韩国。 但是这四个国家都没有超过 30 年。 它们的经济增长曲线到了 20 多年之后， 就开始下滑； 到了 30 年以后， 比如现在韩国， 已经处在 3%左右的增长率； 日本在 30年后只有百分之零点几的增长率； 美国在经历了金融危机以后， 到现在为止也没有好起来。 可是中国持续在 8%以上的增长速度， 如果没有大的事变， 可以再保持 10 年， 创造连续 40 年高速增长的奇迹。
    3. 教育现状与建设人力资源强国经过 30 年的快速发展， 我国实现了真正意义上的义务教育全面普及， 高中教育入学率已经达到了 80%， 高等教育毛入学率 1995 年才 7%，1998 年还不到 10%， 这在世界上是很低的。 根据经济发展的需要和人才建设的需要， 中央果断决定， 扩大高校招生规模， 高校招生连续十年递增 20%， 毛入学率达到 24.2%， 进入高等教育的
大众化阶段。 上世纪 90 年代末期， 我国高校每年招收 100 万， 在校生只有 300 多万， 现在每年招生是 680 万， 在校生已经将近 3000 万。 经过这些年的努力我们的国民人均受教育年限从原来的 5.3 年提高到 9.5 年， 特别是新增人口受教育年限， 已经提高到 11.5 年。 也就是说， 我们现在新增劳动力接近高中毕业水平。
    上世纪 80 年代初邓小平同志指出， 我们的经济薄弱， 我们的国家不发达， 但是我们有众多的人口， 如果我们能够把这些人口变成人力资源的话， 那是世界任何一个国家都不能比拟的。 现在我们已经把人口转变成了人力资源。 但是另一方面， 与世界发达国家相比， 与适应经济发展方式转变的要求相比， 我们还有很大的差距。 高等教 育 的 毛 入 学 率 ，2006 年 世 界 的 平 均 水 平 是26%， 经济中等偏上水平的国家平均为 46%。 而高等教育毛入学率是以基础教育的发展为前提，更为重要的是， 我们的教育质量和建设一个创新型国家， 实现经济增长方式转变的要求是不相适应的。 党的十七大提出来， 要优先发展教育， 建设人力资源强国， 《教育规划纲要》 就是十七大战略目标的具体化， 实现从人力资源大国向人力资源 强 国 的 转 变 。 到 2020 年 高 中 教 育 要 达 到90%以上， 高等教育的毛入学率要达到 40%，在职继续教育的人员要从目前的每年 1.66 亿人增长到 3.5 亿， 接近劳动力的 50%。 这是一个数量化的目标， 但更重要的是质量的提升。
    我们的教育还不适应社会经济发展的需要，不适应国家对人才培养的需要。 具体表现在五个方面： 一是教育的观念相对滞后， 教育的内容和方法比较陈旧， 素质教育推进困难。 二是我们培养的人才结构不太合理， 创新型、 复合型、 综合型、 国际型和高技能型人才匮乏， 尤其是拔尖人才、 学术领军人物严重缺乏。 三是教育的体制机制还不完善， 教育的活力不足。 四是教育发展不平衡， 地区之间、 城乡之间、 学校之间存在着巨大差距。 五是教育投入不足， 教育优先发展的战略地位尚未完全落实。 机遇与挑战并存， 机遇大于挑战。
    （二） 满足人民期盼
    《教育规划纲要》 从 2009 年 1 月到 2009 年3 月， 为期两个多月的时间向全社会公开征求意见。教育部网站上收到的信息 2 万多条， 发送意见和建议的人， 年龄最大的 91 岁， 最小的 9 岁，非常感人。《教育规划纲要》 起草小组办公室对所有的信息进行了全面梳理、 系统归类， 把所有信息全面客观地呈报中央领导。 所以可以有把握地说， 我们对老百姓的想法有了实际了解， 对焦点、 难点、 热点问题在 《教育规划纲要》 里面无一遗漏的给予了回应。
    从收集的信息中归纳了反映最集中的 10 多个热点问题， 分别是： 减负的问题； 择校的问题； 学前教育入园难、 入园贵的问题； 农民工子女在流入地平等接受义务教育的问题； 教师队伍特别是农村教师队伍建设问题； 保证教育经费投入问题； 高考改革的问题； 拔尖创新人才的培养问题； 高校办学自主权如何保证落实的问题； 学校管理行政化倾向的问题； 义务教育的均衡发展问题； 民办教育发展问题等。 当这些问题搞清楚了之后， 就可以有的放矢地提出改革发展的思路， 努力办人民满意的教育。
    （三） 符合中国国情
    中国的基本国情是人口多， 发展不平衡； 经济总量增长迅速， 平均水平仍较低。《教育规划纲要》 的制定既要鼓舞人心， 又要实事求是； 既要立足当前， 又要着眼长远； 既要尽力而为， 又要量力而行。 该做的不做是不对的， 暂时做不到
硬要做也是不行的。 所以在很多问题上需要仔细分析研究。 比如说， 学前教育， 在第二次征求意见的过程中， 27,900 条意见中有 4,000 多条是关于学前教育的， 很多人希望把学前教育纳入义务教育范围。 行不行呢？ 改革开放以来我们的教育
发展很好， 义务教育全面普及， 高中教育加快发展， 职业教育与高中阶段教育大体相当， 高等教育进入到大众化阶段。 但是学前教育成为一个薄弱环节。 现在学前教育的普及率只有 50.9%， 农村地区的学前教育普及率只有 36%， 可以这样说这是我们整个国民教育体系的一个短板。 这次全教会胡锦涛总书记和温家宝总理在讲话中对学前教育都非常重视， 用了相当大的篇幅来讲学前教育问题。《教育规划纲要》 明确要求， 要加大学前教育发展的力度， 增加学前教育的投入， 建立健全促进学前教育发展的体制和机制。 提出了普及学前教育的目标。 但是能不能够纳入义务教育， 这就要慎重对待。
    义务教育有两个基本特点： 一是义务教育是强制性的教育。 二是义务教育是政府买单。 作为义务教育不能提供上学的条件， 是政府的责任；如果家长不送学生上学， 就是家长的责任。《中华人民共和国义务教育法》 中规定， 支持孩子接
受义务教育是每个家庭的责任。 那么学前教育要不要把它变成强迫性教育？ 从全世界情况看， 也不强调。 我们注意到发达国家有种倾向， 虽然很重视学前教育， 但是不一定上幼儿园。 社会整体教育水平提高， 家庭主妇都受过很好的教育， 都是大学毕业又能不工作， 她们希望自己教育孩子。
    关于义务教育现在我们做到了全免费教育，对家庭困难的学生还实行补贴。 但是我们的义务教育还是不巩固的。 有些地方义务教育巩固任务还很艰巨， 所以 《教育规划纲要》 中义务教育的第一条就是巩固义务教育的成果， 把义务教育作为教育的重中之重。 在这样的情况下， 把大量的人力、 物力用来发展学前教育是不恰当的 。 另外， 学前教育和义务教育不同， 小学教育可以通过布局调整搞寄宿制， 形成规模教学。 但幼儿园的孩子集中起来寄宿是不符合教育规律的， 不利于孩子的身心发展。 所以基于以上两点思考， 学前教育纳入义务教育尚不具备条件
    再比如高校毛入学率从 24.2%增长 到 40%，很多人担心是不是太高了。 对此， 中央高度重视。 对此进行了认真研究。 2020 年要进入人力资源强国行列， 如果高等教育入学率低是不能实现的， 这就是它的必要性。 另一方面， 18-22 岁的适龄人口， 现在是 12,300 万， 到 2020 年的时候， 会下降到 8,700 万。 换句话说， 未来十年即使高等教育规模没有任何变化， 毛入学率也会增长到 34%左右。 今后每年只需增长 0.6%就可达到 40%。
    三、 《教育规划纲要》 的基本框架

    《教育规划纲要》 的构架是： 除了序言和实施之外， 第一个部分是关于教育的总体战略， 讲了教育的指导思想、 战略目标、 工作方针、 战略主题； 第二部分是讲教育的发展任务； 第三部分是教育的改革 ； 第四部分是教育的发展保障 。《教育规划纲要》 提出， 要落实四大战略、 八大任务、 六大改革和六大保障战略性的指导思想，概括起来是三句话： 一是坚持中国特色社会主义道路， 二是坚持党的教育方针， 三是坚持教育的科学发展。 八大任务除了从学前教育到义务教育、 高中教育、 职业教育、 高等教育和继续教育， 还特别强调了特殊教育和民族教育。 六大改革从培养人最直接的培养体制入手， 逐层展开，包括考试招生制度、 现代学校制度、 办学体制、管理体制， 一直到扩大开放。 六大保障， 除了师资、 经费、 信息化、 法治建设保障外， 还特别增加了十大发展项目和十大改革试点。
    四、 《教育规划纲要》 的工作方针

    这次 《教育规划纲要》 的一个突出亮点是提出了教育改革发展的 20 字工作方针： “优先发展， 育人为本， 改革创新， 促进公平， 提高质量”。 这 20 字方针是一个有机整体， 集中体现了科学发展观在教育领域的总体要求。 育人为本是教育改革发展的核心内容， 促进公平和提高质量是教育改革发展的战略重点， 优先发展和改革创新是实现两大战略任务的重要保证。 构成了促进教育事业科学发展的基本框架。
    1． 优先发展
    优先发展教育是党和国家长期实行的战略方针。 什么是优先发展？ 从国家的战略来说， 基本实现教育的现代化、 基本形成学习型社会， 进入人力资源强国， 就是最根本的要求。 2020 年要基本实现教育的现代化， 我国社会发展目标是在建国 100 周年时全面实现小康社会发展目标。 建国 100 周年也就是本世纪中叶 ， 基 本 实 现 现 代化。 可是我们教育提出在 2020 年实现教育现代化， 提前了 30 年， 这是需要勇气和魄力的。 建设现代化的社会需要现代化的人才， 现代化的人才要超前储备。 十年树木， 百年树人。 这就是教育优先发展的百年战略。 对于广大的东部地区，城市在 2020 年实现现代化， 是没有问题的； 难度主要在农村。 教育的现代化不是局部的现代化， 是整体的现代化， 所以要加大力度缩小城乡、 地区和学校间的差距。
    为保证教育现代化的实现， 总书记再次重申了三个优先， 就是在经济社会发展的规划当中，教育规划要优先安排； 在财政支出当中， 教育要优先投入； 在社会资源的利用方面， 教育和人力资源的开发要优先保证， 而且要求要使之成为制度。
《教育规划纲要》 很明确地指出， 到 2012年教育经费财政性支出占国民生产总值的比例达到 4%， 这是教育发展的物质前提。
    2. 育人为本
    育人为本是以人为本在教育工作中的集中体现。 教育是培养人的事业， 培养什么人， 怎样培养人， 是教育的核心问题， 《教育规划纲要》 中强调把素质教育作为教育工作的战略主题。 素质教育是党的教育方针的时代要求， 是面向全体学生， 促进学生全面发展的教育。 提出实施素质教育的核心和重点是培养服务国家、 服务人民的社会责任感， 培养学生勇于探索的创新精神和善于解决问题的实践能力， 是素质教育认识的深化。对素质教育如何深化， 如何推进， 《教育规划纲要》 中有三句话： 一是德育为先； 二是能力为主； 三是全面发展。 强调促进学生的健康发展为我们教育工作的出发点和落脚点， 要因材施教，为每一个学生提供适合的教育。
    3． 改革创新
    改革创新是 《教育规划纲要》 一以贯之的精神。 《教育规划纲要》 不仅在四个主要部分有一个部分专门讲改革， 而且在发展任务和条件保障两个部分也都充满了改革的精神和要求。 总结我们改革开放 30 年的成功经验， 教育每一次大的发展都是以改革为动力的。 当前我国教育的发展进入到一个新的历史阶段， 教育上的很多问题仅仅靠发展是解决不了的， 要靠改革来解决。 胡锦涛总书记说， 以改革促发展， 以改革提高质量，以改革激发活力。 《教育规划纲要》 制定后， 在全国教育大会上有两个重要征求意见的文本， 其中一个文本是国家教育体制改革试点的文件。 中央决定 《教育规划纲要》 起草工作小组转变成国家教育体制改革的领导小组， 刘延东同志担任国家教育体制改革领导小组组长， 14 个部一个不少， 还增加了 6 个部委， 共同谋划教育改革发展。 充分体现了对教育改革的重视和对改革复杂性的估计。 改革部分着重讲了 6 个方面的内容：一是人才培养体制改革， 二是招生考试制度的改革， 三是建立现代学校制度， 四是办学体制的改革， 五是管理体制改革， 六是扩大对外开放。
    教育的根本任务是培养人， 多出人才， 出好人才， 快出人才。 怎样建立一个更有利于人才成长的体制机制呢？ 第一， 要更新观念。 树立 5 个观念： 一是人人成才的观念， 二是全面发展的观念， 三是因材施教的观念， 四是终身发展的观念， 五是系统培养观念。 第二， 要创新人才培养模式。 强调知行统一， 强调学思结合， 强调为不同的学生提供不同的教育。 第三， 要改革评价制度。 通过评价制度的改革来促进教育的健康发展。
    关于考试招生制度的改革是一个非常受关注的问题。 考试招生制度是个指挥棒， 它向哪里指， 教育就向哪里发展。 对这个问题， 要充分估计到考试招生制度改革的必要性和迫切性， 也要充分估计到这个问题的复杂性和艰巨性， 尤其是高考改革。 因为， 一是高考制度是我们国家的教育基本制度， 必须坚持。 高考制度有很多弊端，但是目前还没有找到更好的制度。 二是高考必须改革。 高考的弊端在于它对创新人才的培养、 素质教育的实施有影响。 《教育规划纲要》 提出要克服高考一考定终身的弊端， 改革的思路是三个有利于： 有利于素质教育的推进， 有利于人才的选拔， 有利于教育的公平、 公正。 具体讲， 就是分类考试、 综合评价、 多元录取。 三是高考改革必须稳妥推进。 高考的问题涉及千家万户， 不能盲目实施， 一定要想清了、 看准了才能进行。 考虑到高考招生制度的复杂性， 由各个省、 自治区根据实际情况进行探索， 鼓励各省、 各地进行高考制度的改革， 把成功的经验向全国推广。
    关于现代学校制度的建设， 这是一个新概念， 在中央文件当中， 首先讲建立现代学校制度、 现代大学制度。 要进一步理顺学校和政府的关系， 教育和行政的关系， 还有学校内部的机构之间的关系。
    关于办学体制改革， 《教育规划纲要》 中最主要的内容是要加大民办教育发展， 要把民办教育发展作为今后发展的新的增长点。 要消除歧视民办教育的政策， 要尽快落实民办学校中的民办教师与公办学校教师的平等待遇， 要通过民办教育的发展促进教育的多样化， 增加教育的总资源， 满足人们群众对教育的选择性要求。
    关于教育管理体制改革， 其亮点在于加大省级教育的统筹权， 把更多的教育权力和责任下放到省级。 1985 年教育体制改革的重点， 就是教育权力下放， 向地方放权， 向高校放权。 当时把权力下放到省里， 并下放到县， 甚至于下放到乡镇， 对我国义务教育的发展起到了重大的历史性作用。 这次是要强调省级的统筹权， 通过省级的统筹来实现义务教育的均衡化 。高等教育也好， 基础教育也好， 中央把更多的权力下放到省里， 同时省里也要承担更多的统筹全省教育的责任。
    关于扩大教育的对外开放， 这是时代的要求， 我们说教育是改革开放的先驱， 中国的改革从恢复高考开始， 中国的开放从向外派遣留学生开始。 所以， 中国的教育对中国整个改革开放是起到一个开先河的作用。 通过开放来促进改革，通过开放来促进发展。
    4． 促进公平
    教育公平是社会公平的重要基础。 总书记说： 我们到了这样一个时期， 城市支持农村， 工业反哺农业。 要建设一个和谐社会， 全面发展的社会， 必须要加快教育公平的步伐。 要把促进公平作为国家的基本教育政策。 怎么理解作为国家基本教育政策？ 第一， 教育公平的关键是机会公平。 保证人人有平等的机会接受教育。 不能因为任何原因， 阻碍任何人接受教育的机会和享有教育的权利。 第二， 重点是义务教育的均衡发展和帮助困难群体。 义务教育是国家最能够体现公益性和普惠性的教育， 义务教育应该是一视同仁，强制性的教育， 用句形象的话来说， 一张图纸，建所有的学校。 《教育规划纲要》 提出要办好每一所学校， 教好每一个学生。 把义务教育均衡发展作为战略性的重点， 率先在县域内基本实现义务教育的均衡发展。 帮扶的主要困难群体包括家庭经济困难学生、 进城务工人员子女和特殊儿童。 第三， 关键措施是公共教育资源的合理配置。 要大力改造薄弱学校， 加强条件比较困难的学校的改造， 加强农村学校的建设。 在高等教育方面也强调加大对西部高等教育的支持力度。 第四， 政府是促进教育公平的主要责任者。 第五，要动员全社会的力量支持教育、 办好教育。
    5． 提高质量
    提高质量是教育改革发展的核心任务。 从教育大国向教育强国转变， 从人力资源大国向人力资源强国转变， 关键是提高质量。 质量的提升特别要强调： 首先是建立正确的教育质量观， 把是否适应国家需要和人的全面发展需要作为衡量教育质量的根本标准， 其次是制定教育质量标准，建立教育质量保障体系。 第三， 把办学的精力和资源集中到提高质量上面来。 提高质量必须加强教师队伍建设。 有好的教师才有好的教育， 教师质量和水平的高低， 决定了教育质量和水平的高低。 教师最核心的质量是师德水平， 知识、 能力很重要， 但是首要的是师德。 在教书育人中， 人的态度、 人格比起他的能力来更重要。 正确的价值观、 健康人格起着很大的作用。 所以 《教育规划纲要》 强调要以师德建设为核心。 要提高教育的信息化水平。 现在的教育是信息化、 网络化条件下的教育， 运用信息的能力是未来人的重要能力， 信息化、 网络化的发展也是扩大优质教育资源覆盖面的重要途径。
    切实贯彻落实好优先发展、 育人为本、 改革创新、 促进公平、 提高质量的工作方针， 既是教育事业科学发展基本内容和根本要求， 也是我们的工作目标和工作思路。
    （本文根据袁振国所长在国家教育行政学院举办的 “学习贯彻教育规划纲要与全面提升高等教育质量论坛” 上的演讲录音整理）