改革开放以来，扩大高校办学自主权的问题，一直是高等教育研究的热门问题。我们现已逐步认识到，高校相对于政府而言必须拥有自治权，政府相对于高校而言必须拥有管理权，二者都力求扩张权力。高校与政府应该保持怎样的法律关系，才能形成张力平衡机制，有效推进高等教育的发展。本文试图就有关问题进行探讨。

    一、高校何以拥有自治权

    高校拥有自治权不仅仅是一种办学传统，更是高校学术自由的需要，也是高校以法律主体的身份融入市场并在市场中求得生存与发展的必然需求。

    1.高校自治是大学的办学传统，但更是学术自由的需要。学术自由和高校自治是高等教育发展的历史传统，这是众所周知的。而高校自治不但是大学的办学传统，更是学术自由的需要，是高校健康发展不可或缺的要素。“失去了自治，高等教育就失去了精华。”哈佛大学前校长博克认为，高校的运行未必都是理性的，为了维护公众的利益，政府有时可以对高校做出适当的约束。但是，这种限制应以不妨害学术自由为限度，否则，它有违社会发展的根本利益。英国历史学家帕金教授对高校与政府关系的理解耐人寻味，他认为，高等教育历史发展的一个中心主题是：自由和控制的矛盾，“就大学为了追求和传播知识需要自由而言，当种种控制力量软弱分散时，大学知识之花就开得绚丽多彩；就大学需要资源维持办学，并因此依赖富裕、强大的教会、国家或市场支持而言，当种种控制力量强大时，大学在物质上就显得繁荣昌盛，但是这种力量可能——也的确常常——以各种有害于教学和研究自由的方式实行控制。因此便出现这种奇怪现象：当大学最自由时，它最缺乏资源；当它拥有最多资源时，却最不自由”。

    2.高校自治是大学以法律主体身份参与市场发展的需要。首先，社会对高校办学的民事参与要求高校拥有独立的法人主体身份。社会力量参与大学办学由来已久。今天，高校与社会各界的合作蓬勃发展。而这种参与和合作的重要前提是高校必须成为相对独立的法人实体，惟有如此，高校与合作方的经济活动权才能得到法律的保护。即使站在政府管理的角度，市场经济的不断发展也促使政府对高校的管理逐步向宏观管理与微观放权的方向发展。其次，国家法制的形成也要求高校拥有相对独立的法律主体身份。高校自治制度源于中世纪欧洲教皇或世俗统治者的特许，而现代大学的自治权则是法治社会的必然要求，是基于法律授权而产生的。随着高等教育的发展，高校管理的专业性、复杂性和重要性使得高校不仅具备符合自治权的条件，也有获得自治权的理由，而且给予高校自治权，授予高校独立的法律主体身份已经被世界各国广泛认同与实现。美国高校素来拥有高度的自治权，而欧洲的法、德等把公立高校列入公法人范畴的国家，为了符合高校的特点，也给予高校很大的独立性。我国的《教育法》和《高等教育法》均在法律上确立了学校的法人地位，赋予高校以法人的资格，使高校真正具有自主办学的实体地位。

    二、高校以何自治

    高校应该拥有自治权，似乎已是不争的事实，关键在于高校自治权应确定在什么范围。高校为了学术自由，总是希望尽可能少受政府的干预和控制；政府因其给予高校的投入以及国家、社会对高校的期待，总是力图加大对高校的干预和控制。高校自治权是指自主地处理学校内部事务，最小限度地接受来自外部的干预和支配。从高校自治的外部关系看，是高校与政府以及其他社会组织之间的权利界限；而从高校自治的内部关系看，高校自治权通常认为包括学术自治权力和学校行政（管理）权力。明晰这两种权力对于正确界定高校自治权至关重要。

    1.学术自治是高校自治权的首要内容。学术自由是大学的灵魂和品格之所在，它是高校自治的前提，是指法律确认每一位学者、教授在进行教学、科研工作中享有的追求真理的自由权。学术自由为高校自治提供一种自然法上的正当性。从另一个角度看，高校自治是学术自由的制度保障和学术自由的内涵表明，学术自由的保障需要确立高校自治地位。高校的学术自治，相对于高校外部的公共权力而育，是防御性的权力。也就是说，高校自治意味着其作为学术组织，拥有以“制度化和组织化的形式”保障学者自由从事教学、研究等学术活动的权力。在学术自治权的行使过程中，“制度化和组织化的形式”问题往往容易与学术自由本身相混淆。学术权力行使的制度设计是高校自治的组成部分，就是说制度化、组织化形式的合理性属于高校自主判断的范畴。但制度化、组织化形式行使学术权力的活动如果违背了法治原则，就超出高校自治的范畴。

    2.源于法律授权的行政管理权自治是高校自治权的重要内容。高校自治权，除了学术权力外，还包括高校的行政管理权。这种权力是指高校行政机构依照一定的章程对大学自身进行管理的能力。行政权力的直接目的在于实现对高校行政等事务的高效组织管理，其职责范围内的事务和活动也会涵盖学术性的。一般认为，高校的自治权包含学术自由权和行政管理自主权，但对这两项权力的具体内容有不同的阐述。1957年，美国弗兰克福特(Frankfurter)大法官在Sweezy案中首次提出了大学的四项基本自由，即：基于大学自身的学术理由以决定教师聘任、课程内容、教学方法和学生标准。这四项被西方国家普遍认为是学术自由的基本内容。但是，事实上，西方各国大学自治权的内容都不限于这四项。1965年国际大学协会在日本召开，会议认定大学自治应包括：(1)人事的自治。(2)学生选择的自治。(3)决定教学课程的自治。(4)决定研究计划的自治。(5)分配财源的自治。我国《教育法》、《高等教育法》等法律中规定高校具有多项自主权利，综合起来包括招生、教育教学、机构设置、教师管理、学生管理和经费使用的权利。当然，高校自治权总是相对的。学术自由是有限度的，学术自由既要对社会进行客观评价，又要对社会负责；管理自主是有限度的，高校赖以生存与发展的物质基础有赖于国家和政府。高校活动日益进入社会政治和历史舞台，高校必须承担对国家和社会的义务和责任，接受包括政府在内的外界制约。

    三、政府扮演何种角色

    从历史发展的角度看，政府的角色定位是与经济体制的演变以及国家、社会对高校的期待和责任密切相关的，在不同的时代扮演着不同的角色。

    1.守夜人。在西方传统文化中，学术研究被看成是随心所欲、不受任何羁绊的真理探求活动。由于科学技术进步对社会发展发挥着越来越重要的作用，高校的地位也与日俱增，政府再也不希望高校游离于其控制之外。但是总的来说，长期以来，在欧美国家，即便是对公立高校，“政府心甘情愿地遵守着一条原则——把钱放下，什么也别问地走吧”。

    2.管理者。随着高等教育的重要性不断提升，政府逐步加大对高等教育的投入，也加强了对高等教育的干预。在中国，近代，意义上的高等教育，如福建船政学堂、北洋公学、京师大学堂等，这些学校从一开始就与政府有着密切的关系。1949年以后到改革开放初期，与计划经济体制相适应，国家与教育高度一体化，高校的一切活动都置于政府统一管理之下。在这种由计划经济体制形成的“管理论”的指导下，政府扮演的是无所不能的管理者的身份，高校只能以政府附庸的角色存在。

    3.有限管理者。20世纪下半叶以后，面对市场经济的发展和法治建设的推进，人们认识到，政府的公权力过于强大，而公权力与生俱来的侵略性和扩张性极易侵害“行政相对方”的合法权利。因此，传统的“管理论”受到质疑，“控权论”的观点受到了重视。“控权论”主张通过制定程序、赋予行政相对方更多权利、权力的分立与监督等途径对政府的权力加以控制，认为社会力量、其他权力是政府权力的监督者，而政府虽然具有强大的管理权力，但其必须在监督下行使，政府成为高校的有限管理者。我国1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》、1993年的《中国教育改革和发展纲要》等重要文件也都明确指出“扩大学校的办学自主权”“逐步建立政府宏观管理，学校面向社会自主办学的体制”。

    4.高校服务者。在宪政民主国家，法治的精神要求行政过程不再是单纯行政权力意志的体现，而是行政权力与行政相对方权利共享的舞台。随着社会主义法治建设的推进，“平衡论”逐渐成为中国行政法学界和理论界的主流理论。行政权与行政相对方权利的平衡，主要展现为行政权与行政相对方权利之间的对等、对话与对抗机制。平衡行政理念对于高等教育法制建设具有重要的指导意义。按照平衡行政理念构建高校与政府的关系，要求提高作为行政相对人的高校的地位，提升和尊重高校自治权。凡是高等教育市场可以有效调节的事，政府不管；凡是高校能自主的事，政府不代替做主；凡是可以交由社会中介组织办理的事，政府不办。政府在高等教育方面应管的事就是市场管不了的事，高校做不了主的事，社会组织办不了的事。属于高校自己管的事，应让高校自主负责、自我发展、自我约束。

    近年来，在我国行政管理体制改革和高等教育法治建设过程中，高校与政府的关系得到了良好的发展，从目前政府与高校的关系运作来看，政府扮演着管理与保护、监督与服务共生的角色。政府从原来的举办者、管理者和监督者向组织者、协调者、服务者和质量控制者的角色转变。综观政府角色历史演变和我国的高等教育法治的理论和实践，我们认为：在社会主义市场经济体制下，在建设社会主义法治国家的进程中，构建高校与政府的关系，政府应该扮演好宏观管理者和监督者的角色，并逐步向协调者、服务者和质量控制者的角色转变。

    四、政府的管理职权

    高校需要自治，也同样需要政府对高校的管理，只不过在构建高校与政府关系的张力平衡机制中，要求政府逐步改变调控手段，尽可能从直接控制向间接调控转变，调控的内容从规制性调控向保障性调控转变，调控的手段从单一的依赖行政强制性手段逐步向采取综合的、多维的选择性手段转变。政府必须推进依法治教、依法治校，保护高校的合法权益，保证高校的管理和办学在法律、法规的框架内运行。具体地说，服务型政府对高校的职权主要是：

    1.立法权。立法是最强有力的管理和调控手段。从法治的角度来讲，法治的原则和精神在高等教育管理领域体现为依法治教。加强高等教育法制建设，不断完善相关法律体系，能快捷有效地构建保障高校自治权的制度框架，把高等教育事业逐渐纳入到制度的轨道。政府的立法可以分为三个层次：国务院制定的行政法规、国务院部委制定的规章和地方政府制定的地方规章。目前，尽管我国在高校与政府的法律关系上已经构建了基本框架，但是高校的权利义务不明确，其作为法律主体的地位具有不确定性，高校与政府之间的法律关系仍然不明确。在今后的政府立法行为中，应当进一步细化政府的权力和职责，明确定位高校的角色，同时对高校的权利和义务作出更为全面的规定，从而实现扩大高校自治权和政府宏观管理的有机结合。

    2.规划权。如同市场主体存在短期性和盲目性的缺陷，高校也存在过于关注短期效益和自身利益的倾向，因而需要政府的合理引导。政府通过制定教育发展规划引导高校发展，有助于促进高校更好地服务国家的战略目标。从国家利益角度看，高等教育事业的发展对国家发展的重要性决定了政府必须适时采取宏观调控措施，对高校发展规模、层次和结构等进行总体规划，确定符合国家和社会利益的目标要求。所以，政府在充分关注市场变化的基础上制定柔性化的规划，高校在政府宏观指导下提高微观决策自主性，无疑对高等教育发展具有重要意义。这正如伯顿·克拉克教授所说：“只要政府把重点放在制订发展规划等大方向上，同时注重维持专业人员的质量，并且通过权力重心层层下移的协调形式——即权力重心按层次的不同依次从政府向教师偏移的管理模式——来监督这个系统，政府的引导最终将发挥难以置信的效力。”

    3.拨款权。高等教育拨款政策的制定和实施，是政府可运用的最重要的高等教育调控手段，也是政府进行宏观调控的较为灵活有效的指挥棒。政府利用拨款权可确保高校足够重视和满足社会的正当需求。在我国高等教育发展过程中，特别值得注意的是：第一，政府拨款的法制化。国家的财政性教育投资具有很强的政策导向，必须规范投资决策程序，坚持民主决策、科学决策的原则，完善教育投资的监督管理机制。第二，政府适度参与。政府拨款是履行国家代理人的责任。从法理上说，政府的拨款是其获得参与高校事务的重要法律依据。但是高校自治要求政府既要保持投资高等教育的持续的热情和责任感，又不能过多干预属于高校自己的内部事务。

    4.监督权。在立法、规划、拨款职权之外，政府还应当肩负起监督高校办学的职责。高等教育法律法规制定后的监督实施，对于实现国家制定的高等教育发展的目标和任务，调整高等教育内外关系，建立和维护有利于高等教育法发展的活动秩序，加强对高等教育的宏观管理都有重要作用。其中，评估是一种特殊的监督手段。西方发达国家十分重视高等教育评估的巨大作用，评估工作制度化在这些国家已经成为一个普遍的趋势。改革开放以来，我国政府逐步重视利用评估手段加强对高校的监督，在建立评估指标体系、建设高水平专家评估队伍、制定高等教育评估法规等方面都取得了很大进展。

    五、势力范围：高校与政府间的张力与均衡

    控权是现代法治国家的基本精神。宪政国家都将控制行政权作为法治政府建设的重点。控制行政权力已经成为法治国家的基本精神和价值取向，并在现代法律制度中得以体现。如法国的行政公共服务原则，英国的权力法定和越权无效原则等等。毫无疑问，以控制和限制权力为核心内容的法治原则是防止行政专横并使行政活动合理化的有效手段，它不但为行政司法监督创造了有法可依和有章可循的条件，而且还为社会主体提供了监督行政的机会和可能性。与之相应，在高校越来越走近市场的过程中，对高校予以规范与引领也是政府的一项重要职责，当我们在逐步控制行政权力的同时，并不因此而放松对高校的规范与引领。因此，构建高校与政府间权力关系的平衡机制，其实质是划分清楚政府与高校间的“势力范围”，确保高校自治与政府规范间的均衡。笔者认为至少应从以下方面着手：

    1.扩大高校学术自治权，增强政府行政调控权。权力对权力的制约有积极方式和消极方式之分，消极方式指通过承认社会组织的权力为政府权力栽上篱笆，使政府权力不能逾越界限以保障社会组织的权力。这种作用正如盂德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人使用权力一直到有界限的地方才停止。”权力对权力制约的积极方式在于当权力滥用或使用不当时，社会组织可以依据法定权力进行积极的反抗或迫使政府收回权力的触角。因此，扩大高校的学术自治权，可以制约政府对高校学术决策的干扰；而增强政府的行政调控权则可以制约高校对学术自治权的滥用。

    2.完善法律程序，使政府与高校都进入法制轨道。各国法治的发展史表明，法律程序是人治和法治的分水岭，是防止专横和权力滥用的屏障。具体到高等教育管理领域，无论从理论还是从实践上看，仅仅依靠实体法根本无法控制政府与高校权力的专横和滥用。推进高等教育法治，保障高校自治，必须求助于具有自身独立价值的程序，通过建立和完善体现正义理念的程序制度，来制约政府与高校的权利使用过程。

    3.健全中介组织，建构政府与高校间的缓冲地带。发展中介组织，把政府的部分管理权限转交给中介组织行使，让高校从政府的“硬管制”下转为接受中介组织的“软管制”。这是市场经济发达国家政府管理的重要经验。高等教育领域也是如此，如德国的高校校长会议、科学审议会，法国的全国高等教育与科学研究理事会，英国的多种技术学院及其他学院委员会等等，这些组织在咨询、信息、拨款、评估、考试和督导等各个领域发挥着十分重要的作用。中介组织不仅有助于广泛吸引社会力量参与高等教育，促进高等教育的发展，推动教育决策的民主和科学化，而且有助于促使政府职能转变和管理体制改革，打造有限政府、责任政府。中介组织的作用更体现于在政府和高校之间发挥缓冲作用，减少政府和高校之间的直接摩擦和碰撞，以有效消除或减弱政府与高校之间的紧张关系。

    张力与平衡是处理高校与政府关系的必然选择。随着高校在国民经济和社会发展中发挥日益重要的作用，高校与政府之间的依赖性日益增强，完全的高校自治和绝对的政府控制都是不可能的。在社会主义市场经济体制下，构建高校与政府的法律关系，就是要把“上帝的归上帝，恺撒的归恺撒”，把高校的办学自主权与政府的宏观调控紧密结合起来。在我国，一方面，我们已经在法律上确立了高校办学自主权，但这并非我国高等教育法治建设的终点，而仅仅是构建高校与政府关系的一个起点。另一方面，从国家经济社会发展战略角度看，政府较以往任何时候都更加重视高等教育的发展，政府应当具有管理高校的权力，于是政府管理权的张力在增强。我们承认，高校与政府在管理上都有各自合理的“势力范围”，关键是如何确定各自权力的合理边界，使得彼此都完成自己应有的教育功能。