国家助学贷款政策自1999年试行，2000年实施以来，取得了重要成绩，不少经济困难的学生通过助学贷款这条“绿色通道”顺利地完成了学业，但是，我们又看到，国家助学贷款一直呈现出“增长速度极为缓慢，银行拒贷率居高不下，获贷率远远满足不了实际需求，获贷学生不能按期还款”的矛盾和问题。2004年7月，国务院转发了《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》，旨在全面改进并完善国家助学贷款政策。新的国家助学贷款政策实施巳近3年，但依然低效运行。据教育部统计公布，实行新机制的2004-2005学年里，全国新增审批贷款学生65万多人，审批合同金额51.5亿元，距离教育部一年100亿元的基本理想目标仍有相当大的差距。国家助学贷款政策不能实现其预期目标的问题症结何在，已成为全社会普遍关注的问题。为此笔者以经济欠发达地区的地方高校作为对象进行了专题研究，认为，经济欠发达地区地方高校国家助学贷款新机制的合理运行必须要不断创新，在完善国家助学贷款的基础上，探索多渠道、多形式、多机构参与助学贷款业务体系。

    一、加大经费投入力度，增强高校造血功能，切实减轻助学贷款负担和压力

    按照党中央和国务院的要求，目前绝大部分经济欠发达地区地方高校通过自身努力，已建立起“奖、贷、勤、补、减”和“绿色通道”为主体的传统的多元化资助体系。在这一资助体系中，国家助学贷款的主导地位和主体作用已经基本形成。但要解决经济欠发达地区地方高校的贫困生问题不能完全由助学贷款来完成，必须建设完备的贫困生助学体系，减轻助学贷款的负担和压力，助学贷款的真正作用才能充分发挥出来。

    一是中央和地方各级政府要加大对欠发达地区地方高校的投入。高校只有在教育经费得到保证的基础上，为在校贫困大学生设立专业奖学金和其他各种形式奖学金、为贫困生设立合理的勤工助学岗位、划拨出专款设立校级困难补助基金，对经济困难学生进行定期和临时补助、根据不同情况对贫困学生进行全部或部分学费的减免和建立“绿色通道”制度，才能有足够的资金能力，也才能减轻国家助学贷款在贫困学生扶困助学体系中的压力。对于经济欠发达地区地方高校突显的教育经费不足的实际问题，教育主管部门可借鉴“体育彩票”和“社会福利彩票”的做法，设立“教育彩票”以募集教育资金，积极发挥社会力量和社会剩余资金在教育中作用。

    二是国家和高校本身要适度控制学费收取的标准，使学费的标准控制在多数家庭的承受范围之内，让大多数家庭的子女能上得起大学，上得起自己满意的大学，接受“教育公平”基础上的高等教育。对于个别高校特别是一些独立学院和民办高校擅自变相收费的行为，政府要投入更多的精力，严格收费标准检查，对那些社会影响恶劣的办学单位予以取缔。同时高校要走产、学、研相结合的道路，广开门路多渠道地筹集资金。

    二、创新国家助学贷款机构设置，建立政策性的中国教育投资银行

    随着金融系统改革的日益深化，我国社会金融已基本实现企业化，营利成为银行企业的重要目标，但金融企业的“营利性、商业化”的目的与国家助学贷款的宗旨又是相悖的，在很大程度上也影响了国家助学贷款业务的稳步推进。由于国家助学贷款更多的是一个集政策、福利、教育为一体的政策性贷款，为了使国家助学贷款能够更好地发挥政策性作用，组建一个政策性银行——中国教育银行势在必行。中国教育投资银行应该是由政府发起组织的，以国家信用为基础，不以营利为主要目的，而以增进社会公共利益为宗旨，具有政策性与金融性的双重特征，是执行国家产业政策和区域政策在特定领域从事金融业的特殊金融机构。

    创建一个以中国教育银行为主体，商业银行为辅的共同参与的银行贷款体系以及政府部门管理与政策性银行和商业银行运作相结合的“多层次、多渠道、多方式”以及“担保和非担保、贴息和非贴息、市场与非市场运作互相补充”的教育金融框架，能较好地解决国家助学贷款开展过程中的政策性贷款商业化运作的矛盾。

    三、加快国家助学贷款立法进程，优化整个社会的信用环境

    要确保国家助学贷款依法经营、依法管理、健康发展，国家助学贷款的实施就要做到“有法可依”。因而，制定建立在国家助学贷款现行政策基础上的《国家助学贷款法》十分重要。

    对国家助学贷款，通过立法的形式，明确相关责任、权利和义务，如明确高等院校审查贷款、学生毕业后联络的责任；明确贷款担保（抵押）人归还贷款的连带责任；明确学生就业单位协助银行收回贷款、督促欠贷人还贷的责任；明确贷款银行催收、追讨欠贷的权利；明确中央财政和各省级财政、高等院校出资建立“国家助学贷款风险补偿资金”的责任，规定“国家助学贷款风险补偿资金”的使用、管理程序；明确各级部门协助管理国家助学贷款的社会责任；明确借款人违约必须承担的法律后果。

    国家助学贷款的立法还有利于建立个人信用体系和优化整个社会的信用环境。中国人民银行应会同财政部、教育部等部门，加快、加强对建立个人信用体系的规划、指导，促使具有规范性、权威性的个人信用体系早日诞生。作为过渡可将国家助学贷款纳入“信贷登记咨询系统”，各商业银行按时将借款学生还本付息情况录入系统中，供实行各商业银行和部门之间的信息资源共享，运用国家法律体系逐步建立起信用社会，对那些还贷意识差、不积极归还贷款的借款人和团体，曝光“黑名单”，使他们在信用社会中寸步难行。

    四、借鉴国外先进经验，建立国家担保制度、风险分担机制及教育担保制度

    担保是发放商业贷款的必要条件。德国、法国、瑞士、英国、意大利等欧洲国家均实行信用担保，承担信用担保的机构很多。一般来说，担保机构既承做政府支持的政策性担保项目，也有公司自营的商业性担保项目。在我国，助学贷款也可采取国外信用担保的形式，国家助学贷款的担保可以是由自然人、法人提供的保证担保，可以由担保人以自己合法拥有的房产提供抵押担保，也可由担保人以自己合法所有的，由工商银行出具的人民币、外币存单或凭证式国债提供质押担保。

    1.创新国家担保制度，解决银行后顾之忧。我国在国家助学贷款的制度设计方面，虽然冠以“国家”的名号，但总的来说，国家所扮演的角色仍是过于超脱，将自己摆脱于风险之外。事实上，在国家助学贷款方面，只有、也只能是国家，才是风险的最大承担者。在此方面，美国联邦政府的经验值得借鉴。美国《高等教育法》中就专门制定了有关联邦政府为鼓励私营机构贷款的保险项目，解决了银行的后顾之忧，切实调动了银行的工作积极性。我国政府应吸取借鉴这些成功的经验，建立专门的国家助学贷款担保基金，用于补贴那些为此而出现较大亏损的金融机构，以便银行方面在付出人力的同时不至于承担更多的财力损失，给银行一个实实在在的支持。

    2.建立风险分担机制，减轻银行负担。助学贷款周期较长，存在较大的不确定性风险。即使在发达的市场经济国家，同样存在较高的违约率。助学贷款可以由商业银行运作，但不应该由商业银行完全承担风险责任，我国应建立风险分担机制，由政府、高校、公共机构或其他非营利机构提供担保，以分担部分贷款风险。我国的助学贷款担保或保险体系可由各级政府适当的部门组成，省级及地方部门对助学贷款提供担保和保险，中央还可对其进行“再担保”、“再保险”，这样可以使多级部门承担责任，改变银行单方面承担贷款风险、单方面追收贷款的缺陷。此外，还可以从省财政和各高校学费中提供国家助学贷款风险准备金，用于补偿银行发放国家助学贷款形成的部分呆坏账，减轻银行负担。

    3.政府应为助学贷款业务的顺利开展提供必要的条件，组建专门的教育担保公司（或建立专门的教育担保基金），为那些办理一般商业性助学贷款，需要担保的学生提供方便。教育担保基金可以由政府拨款设立，也可以由私营企业捐赠设立。对于捐赠款项建立教育担保基金的企业可以给予税收方面的优惠，如扣减相应的所得税和遗产税等。这样，通过政府、银行、社会各界的紧密协作，既可以支持教育事业的发展，又可以帮助贫困大学生完成求学梦。

    五、创新助学贷款业务范围，切实将生源地助学贷款纳入到国家助学贷款实施体系中

    我国人口众多，高等教育需求规模大，很难想象仅仅依靠单一品种的国家助学贷款模式就可以满足所有贫困学生的多种多样的需要。助学贷款属于特殊的消费信贷，无论是国家财政给予贴息，还是商业银行自主发放，助学贷款的运作都要遵循信贷资金运动的基本规律，即在有效解决家庭经济困难学生实际问题的同时，也一定要保证金融机构的资金回流，防范助学贷款可能发生的风险。建立信用制度是进一步完善国家助学贷款机制顺利实施的根本保证和当务之急，但信用制度的建立需要时间和金融体制的完善，在这种情况下，从国情出发，可考虑建立符合中国实际的助学贷款风险防范机制和学生贷款途径。

    鉴于借款学生毕业后流动性大的特点，应鼓励商业银行积极开办生源地贷款，直接面对学生家长发放，这样做一是可以及时就地解决贫困学生的入学困难；二是生源地学生相对分散，避免出现就学地商业银行业务过分集中问题；三是学生家庭居住地比较固定，借款人家庭经济收入及其子女毕业后去向容易掌握，因此便于银行控制贷款风险。

    目前的助学贷款应该坚持“两条腿走路”的方式，一是积极开办高校国家助学贷款（这条路在实际操作中面临着相当多的困难），二是以农村信用社和农业银行基层机构为主要依托，直接面向学生发放，由家长提供担保。生源地助学贷款能分散和部分扼制学生贷款的风险问题，其他在助学贷款手续中的一系列问题也就迎刃而解。生源地国家助学贷款的基本运作方法可让新生凭录取通知书，老生凭借个人在校的有效证明材料，学生家长申请发放担保或无担保的信用助学贷款，生源地财政部门直接将贴息资金拨付给开办助学贷款业务的金融机构，省级财政贴息资金也可通过金融机构系统实现拨付与结算。

    六、强化高校、银行责任，用利益机制促进银校全面合作与交流

    银行对国家助学贷款的商业化运作无可厚非，但银行的责任意识不能消解。银行在追求经济利益最大化的同时，也应该努力发展建立自己的商业品牌意识与社会责任意识。纵观世界各国的学生助学贷款实践，都有学生还款拖欠现象的发生，从瑞典的1％到肯尼亚的81％。作为银行机构，应该认识到违约情况的发生是暂时的、个别的学生行为，不应一味地夸大存在的问题。或者说，即使有一定的风险或损失，银行对贫困学生群体的整体利益应尽社会责任，看到国家助学贷款行为的义务性与高尚性，认识到资助贫困生是为国分责，为民分忧的正义工程。明智的银行在积极执行国家政策的同时，更有可能借机建立自己的良好商业品牌，获得社会的更多赞誉和支持。对此，国家应该建立相应的鼓励措施，把各银行对国家助学贷款落实态度与情况，纳入国家对各银行的综合考核指标体系，为银行过大的压力松绑。

    高校在国家助学贷款实施过程中的责任更大，一方面国家助学贷款开展的直接受惠者就是学校；另一方面只有高校在国家助学贷款工作承担起一定的责任后，此项工作才能真正得到顺利开展。

    国家在设计助学贷款政策时，应适当调整高校和银行两者之间的利益分配格局。政府确定助学贷款银行，其助学贷款业务不宜跟高校的其他业务捆绑在一起。各高校由于地理位置及其他的历史原因，跟现有结算银行和其他业务如贷款、校园卡的银行有一定的利益关系，大多高校本身有银校合作协议。在国家的政策范围内，允许各高校自行招标助学贷款的经办银行，各高校可以通过本身的资源和结算业务建立助学贷款业务。高校也可以通过风险准备金的办法确定助学贷款的经办银行，财政的补贴只给最低标准，超支由各高校负担。

    七、建立统一完善的大学生信用评价体系和跟踪机制，加强助学贷款的贷后管理

    衡量一所高校国家助学贷款工作的成绩和质量，主要在于获贷学生最终还款情况，不应该把学校获贷总量和贷款学生人数作为助学贷款成绩的主要指标，而还款率又与该学校贷后管理的规范程度有关。要加强助学贷款的贷后管理，必须要建立统一完善的大学生信用评价体系和跟踪机制。

    1.建立受贷学生个人情况定期查询和跟踪制度。高校和放贷银行要各自建立学生助学贷款信用档案，尤其要加强学生毕业后个人情况定期查询和登记制度。同时还要明确查询管理和跟踪的分工。对于生源地贷款，贷款银行要独自承担与学生家长、学生就业单位和学生本人的定期联系，连续掌握学生就业和收入情况，确保按期还贷；对于就学地贷款，高校有责任利用高等院校毕业生学历查询系统，收集国家助学贷款借款学生的有关信息，及时向贷款银行提供或接受贷款银行对学生个人情况的查询。

    2.建立国家助学贷款联合监管制度。公安部门要利用首先为全国普通高等院校在校学生换发第二代公民身份证、实现身份证号码终身唯一化的有利条件，积极协助学校、银行查找违约借款学生的工作和居住地址，以利于加强贷后管理；各用人单位和银行、海关、出入境管理等单位在录用、发展新金融业务、出入境验放等业务时，应查验银行、教育系统发布的国家助学贷款信息，对有违约行为者要予以一定的限制，如不予录用，不予享受消费贷款、信用卡等金融服务，不予出境等，同时向放贷银行或公安部门通报情况；放贷银行可与毕业学生就业地相关银行建立委托管理关系，由受托银行承担跟踪管理和收贷工作。

    八、强化高校管理功能，加强对学生信用知识和信用理念的培养

    1.高校主要抓国家助学贷款工作的落实，设立专门的助学贷款机构——学生助学贷款管理中心或统一的学生资助管理中心，负责本校学生申请助学贷款的有关工作，建立基本稳定的助学贷款工作队伍。学校领导要主动加强对学生的贷款指导，主动与经办银行配合，主动承担高等学校在国家助学贷款办理过程中应尽的义务。

    2.高校应加强对大学生的诚信教育，把诚信作为一门必修课。各高等学校一要充分利用校内和社会传媒，广泛深入地宣传国家助学贷款制度，介绍推广好的典型和经验，批评纠正错误的观念和行为；二要通过各种形式的宣传，使每一个家庭经济困难学生都明白国家助学贷款工作的重要意义、政策措施、办理程序，为国家助学贷款制度的顺利实施营造良好的氛围；三要开展多种形式的诚信教育活动，使大学生成为一个讲信用、守承诺的先进社会群体，通过形式多样、生动活泼的信用知识宣传、引导和培养学生的信用理念，使学生真正树立信用至上的观念；四要将学生个人的信用状况作为衡量学生道德品质和综合素质的一项重要指标，作为学生踏入社会参加工作和创业的一笔宝贵的信用资源。