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行政管理

行政体制改革面临哪些难题
来源:《学习时报》 发布时间:2012-02-07     字体大小:

    近年来,我国在行政体制和政府管理创新方面取得了明显成效。随着改革开放的深化,走向深水区的行政体制改革遇到了来自各个方面的阻力和其他体制改革的掣肘,各种矛盾错综复杂,这导致了我国行政体制改革的渐进性、艰巨性和复杂性并存的总体特征。面对新形势新任务和人民群众的新期待,我国行政体制改革还存在着政府职能转变不到位,结构不尽合理,行政运行机制不尽完善,一些行政人员的综合素质和行政能力不高,依法行政意识不强,行政效能不高等一些亟待改进之处,行政体制改革面临着诸多难题。
    政府职能转变尚未得到根本解决    
    这两年,我国行政体制改革不断加快转变政府职能,但这个问题仍然没有得到根本解决。政府职能缺位、越位、错位现象依然不同程度地存在,个别地方还相当突出。主要表现在:一是政府仍然管了很多不该管也管不好的事,行政审批事项过多。二是一些地方政府仍然没有把本该属于企业的权利交给企业、没有把由本应市场管理的事情交给市场,直接干预微观经济运行和市场行为,有些地方政府仍然代替企业进行招商引资,决定建设项目,尤其是在一些基层地方政府,政府领导甚至把招商引资作为中心工作。三是政府的市场监管、社会管理和公共服务职能比较薄弱。一些地方政府在协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等社会管理方面的职能有待加强。一些部门在关系国计民生的问题上的监管乏力、缺少协调、多头监管现象突出,致使一些民生问题突出,群众反映强烈。因此,必须切实把转变政府职能作为推进行政体制改革的核心,加快建设服务型政府。
    大部门制改革经过两年的探索,到2011年,大部门制改革已取得明显成效。
但由于大部门制改革尚处于探索之中,在实践中也遇到了一些问题和挑战。其一,改革难度增大,速度放缓。由于思想认识上的差异,有的部门对改革存在抵触心理,有的改革由于权力关系的制约而推迟,导致改革进程放缓。其二,已进行大部门制改革的,有的仍处于“貌合神离”状态;有些新组建部门还处在磨合期,工作机制没有能够相应建立起来,工作职责不对等,有些大部门职能作用还没有发挥出来。其三,职责分工尚未完全落实到位,应该整合的机构职能有些还没有完全到位,有的部门甚至存在“交人不交枪,管人不管责”的揽权推责现象。因此,对改革中涉及的一些重点难点问题,需要进行深入的理论研究和实践总结。
    政府组织结构有待进一步优化    
    合理、协调的行政层级体系是国家行政权力顺畅运行的重要基础。目前,我国行政结构还有待进一步优化,中央和地方的关系以及地方各级政府之间的关系还没有完全理顺,主要表现为:各级政府的财权事权不对称,权责脱节;有的地方各自为政,地方保护主义比较严重。实践中存在不同程度的地方保护主义,影响了政令的统一;一些地方搞“上有政策,下有对策”,热衷于搞“诸侯经济”,这些都扭曲了中央的政策法令,影响了政府的公信力和政策的执行力。在地方政府间的行政关系和行政结构方面,目前仍存在一些不合理之处。比如,政府机构设置不尽合理。部门机构分设过细、职能交叉、权责脱节严重,不同层级政策职能重点不突出,“上下一样粗,左右一样齐”的现象仍然存在。这些问题严重影响了地方政府全面正确履行职能,迫切需要推进行政体制改革来解决。
    近几年来,中央提出扩大县域发展自主权、推进省直接管理县(市)财政体制改革,在有条件的地方依法探索省直接管理县(市)的行政体制改革。但由于省直管县改革仍处在探索阶段,尚缺乏统一操作性的部署。同时,改革牵涉许多地方的实际利益,不同层级的干部认识也有差异,加之各地的改革配套措施也还不够完备,仍然存在一些新问题。一是地级市与县(市)对改革态度不一,扩权和放权的落实到位情况不容乐观。二是地级市对扩权县市的支持力度减弱,加大了基层政府间的矛盾。三是垂直管理部门在扩权政策中定位不清,“条块”权责关系更加复杂。能不能认真研究和正确处理矛盾和问题,是政府机构改革过程中必须面对的问题和挑战。
    政府管理方式有待进一步改进    
    建立规范有序、公开透明、便民高效、权责一致的政府管理方式和行政运行机制是行政体制改革的重要内容。而目前我国在政府管理方式仍存在一些亟待改进的地方。一是行政审批制度有待继续深化。2010年,国务院和地方政府积极推进行政审批制度改革,取消了一大批行政审批项目,改革效果明显。但是,行政审批中长期存在的审批项目过多、程序繁琐、权责脱节、监管不力、效率不高等问题没有得到根本解决,审批行为有待进一步规范,审批方式有待进一步完善,审批责任有待进一步明确,审批效率有待进一步提高。二是政务公开有待继续推进。2011年在打造透明政府方面迈出了坚实步伐,出台了关于推进政务公开的意见,但也要看到,目前我国的政务公开在一些地方公开的形式大于实质,普遍存在着表面化、形式化的倾向,公开的广度和深度上有待进一步加强;公开的部门、方式、渠道缺乏统一、协调、影响了实效;政务公开缺乏法律的统一性和可操作性,具有较强的随意性和主观性。
    行政成本偏高,行政效能显低    
    近年,由于各级政府采取了一系列措施,我国行政效率有所提高,行政成本得到一定程度的控制,但与建设效能政府和人民满意的政府的要求还有较大距离。我国各级政府机关不同程度地存在行政成本高、行政效率低、公共消费浪费等现象,社会对此反映突出。行政成本过高突出表现在:行政管理费用占整个财政总支出的比重过大,增长过快;行政费用用于公共服务的支出比例偏低,行政公务支出比例偏高;经费使用中存在铺张浪费、违规使用现象。
    绩效考核制度有待完善    
    推行政府绩效管理制度是推进政府职能转变、提高政府执行力和公信力的重要举措。目前我国政府绩效考核工作主要是立足于解决问题,针对性强,创新点多,但总体而言,无论在理论上还是在实践上都尚处于探索阶段,在实践力度和效果上仍存在一些不足。主要是:一是绩效评估总的看基本上处于自发状态,缺乏相应法律和制度保障,缺乏相应激励机制,存在各自为政状态,无法进行部门间或地区间的比较考核。二是考核体系不科学。有的地方片面将经济业绩等同于政绩,有的地方提出不切实际的高指标,搞“形象工程”、“面子工程”、“政绩工程”,不仅影响了当地经济持续发展,而且引发了不少社会不满情绪。在政绩考核指标上,“重经济指标,轻公共服务”、“GDP考核至上”的倾向,这些既不符合建设服务型政府的要求,也影响了政府的执行力和公信力。三是有的地方绩效考核中存在形式主义,把评估、考核作为“面子活”,空头支票多、抓落实少,虎头蛇尾多、善始善终少,干部存在应付心理。有的地方许多大检查、大评比不仅没有取得实效,而且成为基层政府的一种负担,没有把绩效考核作为推动政府职能转变、作风转变和提高执政能力的动力和压力,科学的绩效考核体系有待进一步建立。四是考核后缺少问责。在目前的考核实践中,存在为考核而考核的倾向,对“问题官员”、“失责官员”缺少科学问责、追责制度。如何实现政府绩效管理与行政问责有效结合,通过发挥政府绩效管理的评价功能,使问责的“关口”前移,建立事前、事中、事后的全过程问责体系,成为今后行政体制改革和政府绩效管理理论与实践中面临的重要课题。

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