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党建制度改革的理论基础与实践动力
来源:思想政治工作研究 发布时间:2014-04-09     字体大小:

  党的建设制度改革体现着政党现代化和执政能力建设水平。在推进发展、实现对超大社会的整合与协调中,中国共产党逐渐形成了符合政党运行规律,保障经济体制改革与政治体制改革有序推进的强大制度体系:一是共产党领导的多党合作和政治协商制度;二是党自身运行的制度体系。

  党的建设制度改革的基本内涵和发展趋势

  政党制度演进是民主政治发展的必然要求,其在不同国家的多元实践体现了人类文明发展的多样性。

  党领导国家与社会的制度化水平和党自身现代化进程所形成的制度体系,是深化改革开放的重要动力。结合人民当家作主需要和各阶层实际,健全和完善共产党领导的多党合作与政治协商制度,是新中国党的制度建设最伟大的成果。这一制度保障了人民当家作主的权利,满足中国改变贫穷面貌的政治需要,也体现了马克思主义执政党的开放性和先进性。它内含三个基本要义:一是中国共产党的领导,二是多党合作,三是政治协商。同时,中国还通过人民代表大会制度、民族区域自治、基层民主政治等一系列基本政治制度来落实人民当家作主的权利。这一在中国建设、改革实践中形成和发展起来的制度体系,深刻地影响着国家建设与民主政治发展的实践。

  党的建设制度改革进程,首先是在生产力不发达社会财富匮乏的情况下实现了党对国家与社会发展的有效领导,保障了社会团结和政治稳定。

  党的先进性及其所确立的多党合作和政治协商制度,构建了保持政治稳定的政治权威;与之相应,党通过科学执政、民主执政、依法执政为公民提供合法的、畅通的、制度化的利益表达和维护渠道,从而将社会转型时期不同力量纳入政治体制中,实现中国政治社会稳定。其次,党的建设制度改革过程推进了社会整合。社会转型带来了社会结构的复杂化、社会利益和社会思想的多元化。在政党、国家、市场、社会诸关系发生变化的今天,中国共产党凭借其强大的组织网络体系、社会资源配置能力和意识形态的领导力,各民主党派凭借其组织构成、社会基础的独特性,共同致力于超大社会不同阶层的思想整合、利益协调和政治认同。最后,党的制度改革促进了民主监督。这一制度改革一方面有利于将党的路线方针政策贯彻到社会的深层,另一方面有助于汇集不同阶层的要求和意见,对党和政府工作形成民主监督,确保党的决策的科学化、民主化。

  党的建设制度改革,还需要建立健全以党章为根本大法的党内制度体系。

  从中国共产党成立开始,党纲就明确了中国共产党工人阶级政党的政治理念、组织目标和纪律要求,并在随后的革命与建设年代不断丰富了党内制度。鉴于文革中党的组织和制度遭受的严重破坏,党更加注重加强党章权威、保障民主集中制和党内民主带动人民民主的体制机制建设,重视用制度来管权管事管人。改革开放以来尤其市场经济体制的确立和完善,中国共产党不断加强党的代表大会制度、党的选举制度、党内生活制度、党的干部人事制度等基本制度建设,形成了涵盖党的领导制度、组织制度、选举制度、工作制度、监督制度等方面的开放制度体系。这一体系在实践中不断吸纳包括中央“八项规定”基础上形成的一系列最新制度成果,以及规范党内法规建设的《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》,保证了党的组织和成员行动的一致性和各阶段目标的顺利实现。党的制度建设也逐渐从提供制度要素到形成制度体系、完善制度顺畅运行的环境,保障制度更加定型更加科学。

  党的建设制度改革的法理基础和发展动力

  党的建设制度改革的重要价值之一,就是在落实党的任务和党的宗旨中维护党的建设的法理基础和发展动力。

  对党的执政能力建设而言,制度安排是基于政党实践其价值期待和政治目标的需要展开的,即制度是用以保障党的理念能够上升为国家意志,落实到组织的行动上的。制度权威能否确立,一看制度所体现的法理价值,二看制度过程是否有清晰的肯定和惩罚的边界,即通常说的严格纪律——取得成就如何肯定,一旦违犯如何惩处的问题。这个过程决定了制度是否得到人们普遍意义上的遵守践行,以及制度本身对于社会良序的实现与维护程度和对执政过程的保障能力。

  制度成长的重要因素是共有的习惯,这也是制度运行的内在动力之一。

  制度能否运行固然与技术设计是否科学严谨有关,但是制度是服务于秩序的,秩序是服从于利益和价值的。制度成长的实践表明,制度不是越精细越好,也不是制定得越多越好。制度的生成与社会发展的需要、秩序的需要及我们的基础目标联系在一起,与人们的利益联系在一起。人们之所以相信并遵守制度,源自制度内蕴着善的价值,制度能够保有他们的基础利益和理想信念,能够以公平的方式对其行为加以导引和约束,即制度运行过程要充分尊重每个个体合理合法的利益与价值诉求,不损及人们普遍信守的公共道德与习惯。

  制度安排具有价值尺度和行为导向作用。好的制度能够保障人们善的意向和实现人民福祉,并在运行中内化为人们的行为规范,获得普遍支持。这也是制度权威得以确立的合法性与合德性问题。基于此,党的建设制度改革,需要充分保障党员民主权利和人民民主要求,以此激发组织和党员活力,保障党的主张和党的宗旨经由党组织和党员的创造性发挥得以落实。

  此外,制度是与民主、监督相联系的,与权力运行的绩效和公平性相联系的;党的干部对制度权威要持有尊崇和对人民赋予的权力的敬畏心理,这是制度执行不扭曲少耗损的重要基础。

  中国社会的制度权威建构存在着一个无法回避的现实,那就是社会存在否定或抹平制度权威的土壤,非制度化社会参与现象普遍。长期以来,制度强制和漠视制度的现象同时存在。这样的组织文化必然对党的制度建设产生影响。先进的政党是用以雕塑社会制度与文化形态的,这是政党重要的执政能力。中国共产党在其建设过程中始终强调严密组织和铁的纪律,本质上就在于党组织能够发挥其组织优势,并在领导中国实践中生成先进的组织文化和制度形态,实现对社会过程的引导并化育社会先进文化。

  在执政过程中,中央多次提出要建设长效机制,并非意味着还有短效机制和无效机制,而是凸显执政党制度建设的本义:约束权力、规范行为,保障人民根本利益。当然,这也表明社会抹平制度权威的文化事实上也在耗损着党的制度的运行绩效,甚或出现制度低效、失效的问题。无效的制度除了耗费资源、损害政党权威及合法性,没有任何存续的理由。基于这一科学判断,2013年8月颁布的《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》指出,1978年以来制定的党内法规和规范性文件,有300件被废止和宣布失效,467件继续有效,其中42件将作出修改。

  立足执政科学化,增强党领导国家建设与社会发展的有效性是党的建设制度改革的又一重要价值。

  改革开放以来,党始终坚持把社会主义民主法治建设作为现代化建设的重要任务:一是围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一推进政治体制改革,扩大社会主义民主;二是健全社会主义法制,建设法治中国;三是加强党的执政能力建设和先进性纯洁性建设。国家建设和党的建设实践表明,中国经济体制改革与政治体制改革密不可分,互为条件。正因为如此,这样一个工人农民占主体的党,在改革开放中把中国的各项事业推向现代化,并实现自身的现代化,完善了政治体制,释放出生产力发展的巨大空间,提供了人民当家作主和人的自由全面发展的重要基础。

  使制度运行起来:党的建设制度改革的启示

  随着我国进入依靠制度来推进党的建设和国家建设现代化的时代,当前需要解决好制度运行的以下问题。

  1.遵循政党发展规律推进党的建设制度改革。

  党的建设制度化水平,是制约其生命力、影响力和战斗力的基本要素。加强制度建设,就是将党的建设作为精细学科,实现科学度量的基础。邓小平同志曾经指出:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全面性、稳定性和长期性。”当前,需要大胆借鉴和吸纳现代政治文明的优秀成果,探索并遵循现代政党发展规律、执政规律,从自身传统和现代政治活动的实践出发,有效吸纳并扬弃执政中形成的体制机制和社会动员、社会规范的方式方法,确立执政党领导和服务社会发展需要的科学运行体系。

  2.结合变化环境完善党的建设的体制机制。

  全面深化改革中,党的建设的体制机制要走向开放状态。这种开放状态包含政党运行所涉及的各种组织变量:政党决策机构的组成及其权力关系;权力集中或分散的程度;政党官僚机构的结构和规模;政党基层单位或地方单位的性质与功能;以及两个极其重要的变量——党员资格问题和党内领导的性质。

  中国共产党体制机制的转型过程或者说自我完善的过程,是与党从革命党向执政党转变的历史进程相联系的。革命战争年代的环境和任务,形成了党实行高度集中的一元化领导体制的历史必然。如今,党的一元化领导的内涵正在发生深刻变化,从高度集中向适度分权、依法执政的方式过渡。党的领导方式和执政方式在国家治理体系和治理能力现代化目标下,实现着从强制式管理向协调、服务和强制并存的治理模式转变;党的意识形态领导和思想理论教育也更加强调人民性特点。

  作为执政党,加强党的建设意味着在政治系统中:一是加强和完善党的领导体制,改进党的领导方式和执政方式,既保证党委的领导核心作用,又充分发挥人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的职能作用。二是着眼于维护党和国家的团结统一,以制度形式维护党中央的权威。三是规范党政机构和协调机构的设置,完善党委常委会的组成结构,确立组织功能和运行机制。四是围绕提高执政绩效,推进行政体制改革,推进组织和制度顺畅运行。同时加强和改进党对工会、共青团、妇联等人民团体及各类群众团体的领导,支持他们依照法律和章程独立自主地开展工作,充分发挥他们联系群众的桥梁和纽带作用。

  3.创造和提供党的制度运行的条件。

  广义上的制度是指对组织行为起型塑作用的正式规则以及与之相关的程序规范。对于执政党而言,制度是指以固定方式互动的一种政党体制,固定化互动意味着贯穿在政党关系中的某些规则和条例被广泛遵守。也就是说,制度改革的目的是要使制度发挥作用,并被广泛遵守。因此,一个制度化的政党制度就是行为者依据政党格局的基本轮廓和政党活动的基本规则,确定自己的预期目标和决定自己政治行动的体制。政党建设制度化旨在实现制度运行规范化,防范和治理政党制度的失范与蜕化。政党制度建设决定着政治过程,决定着政治发展方向。

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