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廉政建设

惩治预防腐败:体制、机制、制度创新
来源:学习时报 发布时间:2014-04-23     字体大小:

  记者:郭教授,您好!您长期以来一直从事腐败问题及社会发展问题的研究,最近又完成了一项国家社科基金重大项目的研究任务,并且产生了较大的影响,请具体谈谈您作为项目“首席专家”主持完成的国家社科基金重大项目的相关情况和内容。

  郭学德:我主持承担的国家社科基金重大项目《有效惩治和预防腐败的体制机制及制度问题研究》,研究成果受到国家社科规划办的肯定,经审定于2013年12月被免于鉴定结项。该项目是一项集理论研究与应用对策研究为一体的综合性研究成果,参加课题研究的近20名课题组成员中,除了党校、高校专门从事研究的学者外,还有在纪检、检察(如最高人民检察院、中国纪检监察学院、河南省纪委等)等部门从事实务工作的专家。该项目“总研究报告”42万余字,“附录”20余万字,共计60余万字。项目研究成果分三大部分,第一部分:中国当前及社会转型期的腐败与反腐败状况、存在的问题及原因分析;第二部分:惩治预防腐败的体制、机制改革与创新。第三部分:惩治预防腐败的制度创新与完善。

  该项目的研究成果产生了较大的社会影响。在项目研究过程中,共发表阶段性研究成果32项,其中发表在国家级报刊和全国中文核心期刊、中国人文社会科学核心期刊的阶段性成果23篇,另有3篇成果被中国人民大学《复印报刊资料》全文转载,3篇成果被河南省纪委领导批示在其主办的内刊全文转载。此外,上述阶段性研究成果还获得省部级奖5项、市厅级奖8项。项目结项后,河南省社科规划办刊发了题为《加大查处惩治腐败力度,推进惩治预防腐败体制机制和制度创新》的专期《成果要报》,将课题内容报送有关领导机关和领导同志;中国社会科学院主办的《中国社会科学报》对课题内容进行了专题介绍。

  记者:您主持完成的国家社科基金重大项目所研究的内容——“惩治和预防腐败的体制机制及制度创新”,是一个重大且富有探索性的课题,您对这一问题是如何认识的?

  郭学德:推进惩治预防腐败体制机制及制度创新,是中国执政党即中国共产党在新的历史条件下提出和确立的治理腐败的重要战略举措,这一重要战略举措与中国执政党进入新世纪后确立的“建立健全惩治和预防腐败体系”的反腐败战略密切相关。

  大家知道,自1978年中国社会从计划经济体制向社会主义市场经济体制、从传统农业社会向现代社会转型以来,伴随着社会转型过程中出现的腐败问题,中国执政党的反腐败战略也进行了不断的调整。概括起来说,30多年来,中国执政党的反腐败战略经历了从20世纪70年代末到整个80年代注重“治标”的“惩治与遏制”战略,到90年代“标本兼治”的“综合治理”战略,再到新世纪以来更加注重“整体性、综合性、系统性”的“建立健全惩治和预防腐败体系”战略的变迁。

  “建立健全惩治和预防腐败体系”战略最早是在2003、2004年中共十六届三中、四中全会上提出来的。2005年1月,中共中央正式颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,《纲要》明确指出:“建立健全惩治和预防腐败体系是党中央在新形势下对反腐倡廉工作作出的重大战略决策”。之后,党的十七大、十八大进一步提出要扎实推进和全面推进惩治和预防腐败体系;2008年6月和2013年12月,中共中央又相继制定了2008—2012年、2013—2017年建立健全惩治和预防腐败体系《工作规划》。随着反腐倡廉实践的发展,中国共产党越来越认识到:建立健全惩治和预防腐败体系,必须推进惩治预防腐败体制机制和制度创新。

  记者:推进惩治预防腐败体制、机制和制度创新,是一个内容十分丰富和复杂的问题。请您简单解释一下什么是体制、机制、制度?以及它们之间是一种什么关系?

  郭学德:所谓“体制”,从政治学和社会学角度来讲,是指国家机关、企业事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限等方面的体系、制度、方法、形式的总称,如领导体制、管理体制、政治体制、经济体制等。“体制”通常是指“制度”形之于外的具体表现和实施形式,是管理经济、政治、文化等社会生活各个方面事务的规范体系。“制度”有广义和狭义之分。广义的制度指在一定条件下形成的政治、经济、文化等方面的制度规范体系,狭义的制度则是指一个社会、一个组织或一个单位所制定的要求其成员所遵守的办事规程或行动准则。就惩治预防腐败的“制度”而言,它既包括执政党党章及各种党规党法所规定的制度规范和行为准则,也包括国家宪法和法律所规定的要求国家机关、政党、社会团体、社会组织及社会成员所应遵循的法律规范和行为准则。在惩治和预防腐败体系中,根本制度、基本制度具有基础性、根本性和长期性的作用,“制度”决定“体制”的内容和表现形式,“体制”的形成和发展则受“制度”的制约。同时,“体制”则起着重要的制约性和影响性作用,它一方面对行为主体(人或机构、组织)产生制约和影响作用,另一方面又对“制度”作用的发挥和“机制”功能的体现产生制约和影响作用。

  “机制”原指机器的构造和运作原理,生物学上的“机制”是指有机体的构造、功能和相互关系。后来人们将“机制”一词引入经济学、社会学研究领域。从社会学角度讲,“机制”是泛指一个系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式,如:市场机制、竞争机制、用人机制等。与“体制”和“制度”相比,“机制”是能动的、功能性的。“体制”与“机制”不可分离,且相互联系、相互影响,一定的“体制”必然具有一定的功能和机制,而一定的“机制”也必须依存于一定的体制。从治理腐败角度来讲,建立有效的惩治预防腐败机制,对于有效遏制腐败具有重要意义。这就是为什么习近平总书记强调要“把权力关进制度的笼子里”,并且“形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。从某种意义上可以说,反腐倡廉、惩治和预防腐败,最终就是要建立起一套惩治预防腐败的科学“制度”、一种惩治预防腐败的科学“体制”,以及形成一种与科学的“制度、体制”相联系、相适应的惩治预防腐败的有效“机制”。

  记者:请您结合完成的国家社科基金重大项目的研究成果,谈谈如何推进和实现惩治预防腐败体制机制制度的创新?

  郭学德:这是一个非常大的问题,同时也是一个涉及领域极为广泛、包含内容极为丰富的问题。

  首先是惩治预防腐败“体制”的创新。惩治预防腐败“体制”包括许多内容,如纪检监察领导体制、权力监督体制、行政管理体制、司法体制,以及财政管理体制、金融管理体制、投资管理体制,等等。现实中之所以存在大量的腐败现象并且难以得到有效遏制和治理,除了其他方面的原因之外,还与当前现行的惩治预防腐败的“体制”不科学有关。因此,要有效惩治和预防腐败,就必须实现反腐倡廉建设“领导体制”和“权力监督体制”的创新。对此,党的十八届三中全会《决定》和《中央党内法规制定工作五年规划纲要》已经作出了部署。以纪检监察领导体制改革创新为例,其基本的价值取向是变过去以同级党委领导为主的“双重领导体制”为以上级纪委领导为主的“双重领导体制”。具体创新内容包括:各级纪委书记、副书记由上级纪委提名,由上级纪委会同上级组织部门联合考察确定;在查办腐败案件时,以上级纪委领导为主,进一步增强纪委的独立性、权威性;探索实行省级以下纪检监察垂直领导体制,等等。

  其次是惩治预防腐败“机制”的创新。惩治预防腐败“机制”也包括许多内容,如腐败案件的及时查处惩治机制、贪官外逃预防引渡机制、反腐败举报保障机制,以及国家公职人员廉洁从政激励机制和道德规范约束机制,等等。应当说,现实中大量腐败现象滋生蔓延并难以得到有效遏制,也与上述“机制”的功能作用发挥不佳有关。以贪官外逃为例,据有关资料表明,目前我国外逃贪官数量及外流赃款数量已达惊人程度,外逃贪官已经成为中国反腐败的“重灾区”。为此,必须尽快建立和完善贪官外逃的预防和引渡机制。具体措施包括:构建预防贪官外逃预警机制,建立重点岗位人员透明账户制度,强化反洗钱机制;加强国际合作,加大追缉外逃贪官的力度;加强刑事司法国际合作立法,争取与更多的发达国家签署引渡协议,等等。

  最后是惩治预防腐败“制度”的创新。惩治预防腐败“制度”创新是建立健全惩治预防腐败体系的关键和制度保证,其最终目的是建立起一套完善的惩治预防腐败的制度体系。惩治预防腐败制度体系是一个大系统,它包括许许多多的内容,从性质上划分,可分为两个大的方面:一是执政党制定的有关党风廉政建设的各种党内制度,即平时所说的党规党法;二是国家制定的相关惩治和预防腐败的法律制度。客观地说,当前我们惩治预防腐败的各种“制度”还不健全、不完善,需要进一步健全、完善和创新。以国家公职人员财产申报法律制度为例,我们应该积极探索,大胆创新,科学借鉴世界上其他一些国家的有益经验,并结合中国的实际情况,实施好国家公职人员财产申报法律制度的“顶层设计”,从而为推进我国的“廉洁政治”建设作出有益的贡献。

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