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廉政建设

以科学治理提升反腐绩效
来源: 学习时报 发布时间:2014-05-12     字体大小:

  现代社会中的腐败治理,不仅需要依法治理,而且需要科学治理。只有把握腐败治理对象的特点及行为规律,形成科学合理的反腐败制度设计,遵循国际社会反腐败的一般规律,才能有效地惩治腐败分子及铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。

  把握当前腐败现象滋生蔓延的特点及趋势

  把握腐败现象的动态特征及变化趋势,是科学治理腐败的基本要求。对腐败现象以高压态势给予严厉的打击,能够防止腐败出现加剧的趋势,也能够以实际行动赢得民心。但腐败活动有极强的适应能力,它们自身会随着管理职能及政策环境的变化而变化,反腐败的高压态势可能会使腐败以更加隐秘的方式存在。因此,只有以有效的方式监测到腐败分子的新动向,掌握腐败现象变动的趋势,才能使反腐败政策适应不断变化着的环境及花样翻新的腐败活动,从根本上解决我国在反腐败方面存在的腐败发现率低、腐败潜伏期长的问题。

  官员腐败所要付出的代价,是其选择廉洁或腐败的关键,其中有两个变数决定了代价的大小:一是腐败被发现的概率,二是惩罚的力度。如果惩罚力度不足,即使被发现概率很高也未必会影响官员的选择;同样,如果被发现概率很低,即使惩罚力度很大,也不会产生什么影响。因此,如何在反腐败继续保持高压态势的情形下,提高而不是降低腐败发现的概率,才是治理的关键。当前能够有效监测腐败现象的手段主要包括以下几方面。

  以民意调查跟踪监测腐败动向。国外反腐败研究机构通常利用民意调查作为腐败状况的监测工具。全球腐败晴雨表是由盖勒普与透明国际组织开展的评估公众对本国腐败情况的感受及其腐败经历的民意调查。新西兰反腐学者杰瑞米波普指出:“经历和主观感受对于严格的分析来说都是有用的数据,对于反腐败战略来说,都是一件有力的武器。”为了使当前“八项规定”执行起来不会是一阵风,或者是流于形式,关键是要让全党全体人民来监督。专业反腐机构可以通过鼓励民众揭露曝光那些改头换面的腐败手段,进一步完善对腐败现象的跟踪监测机制,分析反腐败高压态势下重点行业、重点领域腐败发案的特点、发展趋势,以及当前对抗反腐政策的主要类型,并对其风险进行评估。中纪委官网推出的“每月e题”栏目,它以留言板的形式每月发布一个与党风廉政建设和反腐败工作相关的主题,邀请广大网民围绕“请您晒晒‘四风’隐身衣”等主题发表评论,正是问计于民的表现。

  审核干部报告个人事项的真实性。领导干部个人重大事项报告制度已施行多年,但长期处于不告不查的状况,无公示、无审核的领导干部个人重大事项报告制度在反腐败斗争中作用十分有限。当房产信息联网查询,个人信用信息共享,银行账户实名制,配偶子女移居海外信息登记管理,身份制、户籍信息唯一性逐步实现时,就应当适时推进对领导干部个人报告事项的抽查核实工作,提高反腐败专业机构主动发现弊案的能力。当前,应当尽快将历年的干部个人事项报告信息从纸面信息转化成电子数据库,为信息保存及信息审核工作奠定基础。

  加强中央及省级党委的巡视监督。巡视制度是党中央和省、自治区、直辖市委员会等党组织,依据党章、党内法规和中央有关要求,建立专门巡视机构,对下级党组织领导班子及其成员进行巡视监督的制度。由于巡视是由上而下对被巡视地区、单位的监督,通过受理反映被巡视党组织领导班子及其成员问题的来信、来电、来访,对被巡视党组织领导班子及其成员进行民主测评、问卷调查等,直接获知来自基层群众反映的问题,同时,也可防止地方或基层“压案”不报情况的发生,进一步提高党内发现腐败问题并对腐败现象形成持续有力震慑的能力。

  提高制度反腐的科学性

  国外反腐败学者认为,中国反腐败绩效不尽如人意的主要原因是中国只重视事后惩治,没有把事前防范的制度建设作为反腐策略。他们认为中国把以制度改革打击系统性腐败作为一项长期的工作而不是紧迫的事情。这样的分析结论是有失偏颇的。改革开放以来,中央及国家层面每年都在出台新的反腐败法规及制度,累积的数量规模庞大,不可谓不重视。然而,的确有相当一部分法规及制度在实际操作中并没有在预防腐败、减少腐败机会方面发挥出明显的作用,“牛栏关猫”现象大量存在,一些法规及制度甚至沦为“纸老虎”“稻草人”。因此,当前反腐败制度设计本身的科学性同样是需要研究的重要问题。

  2013年中央纪委印发了《关于决定废止、失效一批党风廉政建设和反腐败工作文件的通知》,中央纪委在第一阶段清理工作中,对82件中央纪委起草的中央党内法规和规范性文件,建议废止9件、失效4件、修改4件、继续有效65件。对394件中央纪委制定或者牵头制定的党内法规和规范性文件,决定废止37件、失效28件、修改27件、继续有效302件。中央纪委党内法规和规范性文件第二阶段清理工作也已经启动。从科学治理的角度,当前我国反腐败的制度设计需要重点解决如下问题。

  制度设计的针对性不强。我国不仅缺乏通过案件查办来实现倒查体制漏洞的倒逼机制,也缺乏在诊断具体机构或部门体制机能障碍基础上从源头上提出遏制权力腐败的防范机制。当前应当围绕腐败问题和不正之风易发多发的重点领域及关键环节,加强制度创新,从制度上堵塞滋生腐败现象和不正之风的漏洞,减少权钱交易的机会和空间。

  制度设计的适应性不够。由于权力不断膨胀的惯性,存在着权力经常会跳出制度笼子的现实可能性。因此,需要定期按照专门的诊断方法对各级组织的权力运行状况进行监测,及时发现权力资源配置不合理、政策内容表达不清晰、信息透明度低、权力行使不当、监督力度不够等可能导致腐败滋生蔓延的问题,以便适时调整制度笼子的相关设计,达到重新配置权力资源、完善政策规范性及透明度、健全权力制衡机制、调整权力行使空间的目标,最终把权力关进制度的笼子里。目前,我国尚缺乏对党政机关权力运行状况进行定期“体检”的观察指标体系,也缺乏针对问题严重的机构、部门进行定期诊断及制度性校正的机制。

  制度设计的实效性不足。反腐制度要管用,就要抓住“权力过分集中”这个核心问题,如一把手专权、政府部门过分集权等问题。在现实中,监督与制约一把手的权力,减少或取缔政府部分不必要的对活动的政策干预和行政管制,仍然存在思想意识及体制机制上的障碍。如果在思想认识上左右摇摆,制度设计上妥协让步,就不能有效预防权力腐败。对于一把手专权问题,目前还缺乏严格、刚性的分权机制及限权机制,切实做到一把手不再分管财政、人事等重要部门工作,并使决策权、执行权与监督权相互制约,从而减少其以权谋私的机会;对于政府部门过分集权问题,减少审批事项,还权于社会、还权于市场的简政放权措施还存在制度性阻力,难以有效减少公职人员利用稀缺资源分配权、选人用人权、自由裁量权以及审批权谋取私利的机会。

  制度设计的严密性欠缺。中国反腐败机构自身也存在着腐败的可能,长期以来对专业反腐机构公职人员权力进行制约与监督的制度供给不足。“打铁还需自身硬,正人先正己”同样需要严密的制度设计,中央纪委决定成立纪检干部监督室加强自身监督,迈出了关键性的一步。

  遵循国际社会反腐败斗争的一般规律

  中国已经加入《联合国反腐败公约》,在遵守国际反腐败通行规则的同时,也应遵循国际社会的反腐败规律,并结合中国实际加以运用。“公开透明”被国际社会认为是最有效的反腐剂。透明国际发布的清廉指数表明:政府信息透明度高的国家,无一例外都是清廉国家;反之,政府信息封闭的国家,绝大多数存在严重腐败现象。“让权力在阳光下运行”,是当前我国践行这一反腐败规律的政策思路。

  为了推动党政机关反对浪费工作,2013年中共中央、国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》总则第四条规定,除涉及国家秘密事项外,公务活动中的资金、资产、资源使用等情况应予公开,接受各方面监督。涉及“三公”经费的公开,要以通俗的形式让群众看得懂,知道政府的钱是怎么花的,花了多少钱,办了什么事。为了促进司法系统以公开促公正、以透明保廉洁,2013年我国建成中国法院庭审直播网以及中国裁判文书网,各级法院直播案件庭审4.5万次,最高人民法院通过多种媒体直播社会关注案件的庭审情况,接受公众监督。为了进一步从源头上防范腐败,2014年国务院审改办在中国机构编制网公开了国务院各部门行政审批事项汇总清单。此次公开的汇总清单涵盖了60个有行政审批事项的国务院部门,涉及各部门目前正在实施的行政审批事项共1235项。公开的行政审批事项包括了项目编码、审计部门、项目名称、设定依据及审批对象等内容。权力清单公布后,各部门将不得在公布的清单之外实行行政审批。

  现代反腐败运动还告诉我们:单纯依靠一个国家执政党及政府的力量,是不能驯服腐败的,必须发挥社会力量的作用共同参与腐败治理过程。公民群体是腐败的直接受害者,也是异体监督最本源的主体。因此,不仅要让公众破除与腐败文化相关的习惯与束缚,而且要吸引公民参与制定反腐政策的过程,并将反腐败的部分职能交给公民。“让人民监督权力”,既是我国对国际社会腐败治理规律的政策回应,也是对当前我国反腐败斗争实际状况的真实反映。从中纪委监察部公开的数据来看,全国纪检监察机关立案调查的案件中,来自群众举报的线索在各种来源中比例是最高的。针对公众在知情、监督方面存在的障碍,需要通过进一步完善政府信息公开机制、新提任领导干部个人事项公开机制、互联网监督机制、举报人保障机制等为公众参与反腐败斗争提供适宜的制度环境。

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