改革开放以来,我国政府自身的改革、不断成熟的市场经济体制的建立和公民社会的发展导致了公共权力的分化。20世纪80年代以来,伴随着经济领域的市场化和公民社会领域的自治化,以国家教育权力为主要形式的公共教育权力开始转移,并围绕公共教育权力的重新分配和权力运行机制的变革从管理体制和办学体制两个方面展开了基础教育的体制改革。
    一、以公共教育权力转移为特征的基础教育体制改革
    公共教育权力是公共权力的一部分,从应然的意义上说,它包括国家教育权力和公民社会依法对教育进行自治的权力。从20世纪80年代中期开始的基础教育体制改革,主要是从纵向的权力转移和横向的权力转移两个方向在中央与地方关系、政府与社会关系、政府与市场关系方面展开体制改革。
    从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》开始,1949年以来高度集中的公共教育权力就启动了权力变迁的进程。这个《决定》指出:“基础教育的管理权属于地方;除了大政方针和宏观规划由中央决定外,具体政策、制度、计划的制定和实施以及对学校的领导、管理和检查,其权力和责任都应该交给地方。”这个《决定》预示着原来高度集中的公共教育权力开始了结构性变迁的进程,但主要是在中央与地方、政府与学校两个维度上进行有限度的权力转移。
    1986年,全国人大第四次会议通过《中华人民共和国义务教育法》,规定“义务教育事业,在国务院领导下,实行地方负责,分级管理”,以法律的形式明确了基础教育领域中央和地方之间权力转移的改革方向。1993年,中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》,指出要“深化中等以下教育体制改革,继续完善分级办学、分级管理的体制。”“深化高等教育体制改革,逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。”这就提出了20世纪90年代和21世纪初期教育行政体制改革的目标。 
    《中共中央关于教育体制改革的决定》和《中国教育改革和发展纲要》颁布以后,教育体制改革深入发展,逐步形成了与市场经济体制及社会发展相适应的教育行政体制的新框架。基础教育领域通过不断完善地方负责、分级管理的体制,过去由国家包揽办学、过度集权的体制逐步被打破,基础教育管理中地方政府的权责不断加大,大大提高了地方办学积极性,增强了地方办好基础教育的责任感。但是,《决定》和《纲要》对于公共教育权力转移的规定还没有超出中央与地方、政府与学校之间关系的范围。
    1999年中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》,确定了21世纪初教育行政体制改革的基本方向。这个《决定》突破了以前关于公共教育权力转移的有关政策规定的局限性,在“高中及其以上教育”领域,第一次肯定了在教育体制改革中非政府组织和中介机构的作用,在公共教育权力转移的进程中开始触及政府与具有自治性质的公民社会的关系。需要指出的是,这个《决定》以及《中共中央关于教育体制改革的决定》、《中国教育改革与发展纲要》对于传统上由国家和政府控制的公共教育权力向市场领域的转移还没有明确提及。也就是说,关于如何处理教育领域政府与市场的关系问题还没有被提到国家教育政策层面上来考虑。
    关于政府与市场的关系问题,1997年颁布的《社会力量办学条例》在限定“社会力量办学”时指出,社会力量办学是指“企事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费,面向社会举办学校及其他教育机构的活动”,并规定“社会力量举办教育机构,不得以营利为目的。”这与市场机制“以志愿求私益”的实质又是相矛盾的,实际上也就是排除了“非国家财政性教育经费”以市场化运作的民间资本形式用于举办教育机构的合法性。与《社会力量办学条例》相比,2002年12月通过的《民办教育促进法》回避了社会力量举办教育机构“能否营利”的问题,在政府与市场的关系问题上采取了一种比较模糊的态度:一是并没有明确规定民办学校“不得以营利为目的”,仅在第3条强调了“民办教育事业属于公益性事业”;二是在第6条提出“国家鼓励捐资办学”,但并没有做出否定“投资办学”的规定;三是在第51条规定“出资人可以从办学结余中取得合理回报”。这些规定,在一定程度上体现了教育政策关于如何处理教育领域政府与市场关系的一些思考,不过这样一些规定对于教育政策有效处理社会转型时期教育领域政府与市场的关系问题还是远远不够的。
    2006年6月29日颁布的新《义务教育法》对义务教育的管理体制和投入体制作出了新的规定:“义务教育实行国务院领导,省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施,县级人民政府为主管理的体制。县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作;县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责义务教育实施工作。”在过去强调“以县为主”体制的基础上,突出了省级政府对义务教育进行统筹规划的责任,也强调了中央政府的责任问题。这个《义务教育法》还规定:“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担,省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费,由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。”这在义务教育投入体制上同样强调了省级政府统筹落实的责任和中央政府的责任。至此,1985年以来逐步下放乃至一直下放乡镇的基础教育管理与办学的权力与责任,又逐步向县级政府乃至省级政府“回归”。
    综上所述,20世纪末期开始基础教育体制改革的进程,一是纵向上,在公共教育权力体制内部由中央政府向地方政府、下级组织机构和学校下放权力;二是横向上,则是由公共教育权力体制内部向体制外部的公民社会领域、市场领域转移权力。在基础教育领域,基本上形成了“地方负责、分级管理”,以县为主、以省统筹、社会力量有限介入的教育管理与办学体制。
    二、基础教育体制改革方面存在的问题与发展路向
    30年来的基础教育体制改革,已经从根本上改变了我国传统上高度中央集权的公共教育权力体制。但是,面对不断变革的社会,目前的基础教育管理体制改革仍然有很大局限性,存在不少问题。 
    第一,权力转移主要集中在权力体制内部的纵向变迁,即政府权力下放给地方政府机构和公立学校,而且权力重新分配的进程过于迟缓和滞后;政府及其下级组织与公立学校之间行政性的命令、服从关系没有明显改变,政府与学校之间的权力配置目标不够清晰,还存在公共教育权力行使的失范现象。
    第二,在教育实践中,出现了公共教育权力由政府领域向市场领域和公民社会领域的横向转移的萌芽,如形成了教育中介组织,也有了民办教育的发展等等。但是,教育中介组织和民办教育还没有获得与其社会作用相称的法律地位,还没有从法律的高度提出向公民社会领域与市场领域放权的问题,因而这种公共教育权力的转移尚未充分考虑市场因素和公民社会因素,还远远不足以建立起同政府、市场、公民社会和学校之间彼此协调、相互制衡相适应的权力体制。
    第三,现有的公共教育权力体制的改革并没有涉及公众对公共教育尤其是义务教育的选择机制和教育的公共治理的参与机制问题。
    第四,政府对部分转移到市场领域、社会领域和高等学校的公共教育权力的行使尚缺乏有效的监管。在教育领域,还没有形成政府、市场、公民社会等各类主体行使公共教育权力的制衡与监督机制。
未来发展的路向,可以从以下方面考虑。
   第一,转变政府职能,实现公共教育提供者的多元化。
   从20世纪70年代末期以来,许多国家的政府都在进行“治道变革”,重新界定自己的角色,以实现行政现代化。这次行政现代化改革的内容主要是:政府职能的市场化、政府行为的法制化、政府决策的民主化、政府权力多中心化。这次席卷全球的行政改革的总体特征就是,改革传统的全能政府,把政府不该管、管不了、管不好的事情交给市场和社会去做,把全能政府改变为有限的而且有效的政府,建立“小政府、大社会”的格局。
    世界范围内政府行政改革的趋势说明,在社会转型的背景中,政府应该重新确定自己的角色。一方面,政府在管理公共事务时应该“掌舵而不划桨”。从政府自身组织机构的职能来看,应区分不同类型的政府组织机构的职能。新公共管理理论认为,公共组织可以分为四种类型,即政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织,前两者负责“掌舵”,后两者负责“划桨”。政府应该把“掌舵”放在自己职能的中心位置,集中精力提供合理的制度安排并加强监管。另一方面,转变政府职能的目标是实现公共教育提供者的多元化,即把原来由政府承担的一些公共管理职能交给公民社会和市场来承担,形成由政府、市场和社会组织共同提供公共教育的格局:对于必须由政府来提供的具有非排他性和非竞争性的公共服务,应作为政府的基础性职能由政府承担全面责任;而对于可以由政府和其他社会组织共同提供的具有竞争性的、选择性的公共服务,则应按照兼顾效率和公平的原则,主要由市场组织、自治性和半自治性的社会组织来提供。 
    实现公共教育提供者的多元化,需要解决的首要问题是,政府在转变自己职能的过程中应该把原先高度集中在自己手中的公共教育权力适当转移到市场领域和公民社会领域。也就是说,转变政府职能的核心问题就是重建公共教育权力体制。
    第二,建设新的公共教育权力体制。
    重建公共教育权力体制依赖于两个方面。一是重新界定政府的职能。政府的基本职能在于解决市场失灵与促进社会公平。正如世界银行《1997年世界发展报告》中所说,政府第一项任务是做好基础性工作,而对于基础工作之外的公共产品,政府不必是唯一的提供者。政府职能可以区分为小职能、中型职能和积极职能。世界上任何政府都不可能是全能政府,在政府能力有限的情况下,政府要明确自己的基础性责任,将精力更集中于基础性工作将会提高政府的有效性。笔者认为,政府要做而且要做好自己应该做的事情。例如,提供教育政策和做出合理的制度安排,对所有提供教育公共服务的活动进行监管,保障教育领域的公平竞争,为所有社会成员提供最低标准的义务教育,为满足最低标准的义务教育提供所需资源,保护教育领域的弱势群体。二是强调新的社会条件下政府最基本的教育责任。政府必须保证教育的公益性与教育领域的社会公平。政府公共教育权力的转移并不意味着政府责任的减少。相反,这个进程使政府承担更广泛、更复杂的责任,需要政府除了加强对自身权力的约束,还要加强对市场领域和社会领域权力的监管,以保障实现教育的公益性和教育领域的社会公平。
     在界定政府职能和明确政府责任的基础上,重建公共教育权力体制,应该立足于从体制内部的权力下放和向体制外部的权力转移两个方面建立一个多主体的、均衡的公共教育权力体制。一是政府公共教育权力的体制内下放,改变过去以命令和服从为主要特点的权力关系,在政府各级行政组织机构之间、在中央和地方之间建立以命令、指导、监督为特征的权力关系,以最大限度地提高地方、各级政府组织和人员的积极性。二是政府的公共教育权力向市场和社会领域转移,改变主要由政府提供公共教育的状况,把过去由政府提供的具有竞争性的、选择性的公共教育交由市场和社会提供,在政府与市场、社会、学校之间建立以参与、协商、谈判、监管为特征的权力关系。