一、问题的提出

    理论研究表明，变动的政治意愿、经济环境以及对高等教育的外在需求会直接影响和改变高等教育财政目标和政府的资源配置方式。例如，美国地方高等教育经费的分配方式经常受到这些因素的影响。上世纪50到60年代，美国各州政府主要通过公式预算分配高等教育经费；从l960年到1990年，各州普遍实施了增量预算；l970年到1980年之间流行项目预算和项目计划预算以及零基预算；而l990年以后美国各州政府普遍开始采用绩效拨款和绩效预算。

    目前，绩效分配已经在全球范围内得到了广泛应用。截止2002年，美国l5个州实行了高等院校绩效拨款体制，20个州正在使用高等教育绩效预算。2000年以来，德国l4个州实施了以绩效为基础的高等教育经费分配。瑞士联邦政府从2000年开始使用绩效合同来提高大学的效率。英国政府自1999年以来一直使用绩效报告的方式来监督高等院校的表现。外部问责制要求的同时，提高院校内部资源的使用效率，以及在高等院校的业绩表现和预算分配之间建立直接的联系等。同时，这些绩效配置项目在政策重点、绩效指标、达标标准和拨款层次等方面也存在显著差异。绩效分配方案的多样性为研究者提供了从比较的角度探讨绩效配置方案的设计、实施与评估的素材，为我国未来高等教育经费拨款模式的发展奠定基础。

    根据国情的变化，我国高等教育的拨款模式经历了三个发展阶段：从1955年到l986年，中央政府实施了“基数加发展”的拨款模式分配高等教育经费，这种模式属于增量预算；从l986年-2002年，政府转而使用“综合定额加专项补助”的拨款模式支持高等教育，这实际上是一种基于投入和过程指标的公式拨款模式；2002年以后出现了一种新的拨款模式，即“基本支出预算加项目支出预算”。这种新模式属于公式拨款和项目计划预算的混合。

    尽管我国还未使用过以绩效为基础的资源分配方式，但学者在对高等教育财政拨款模式的讨论中当今绩效分配方案在项目设计、实施与评估方面具有很多共同点。例如多数项目追求在满足院校已经多次涉及绩效分配问题。从功能上分析，研究者认为绩效拨款可以促进高校之间竞争，促进重点院校的发展，成为现有资源配置方式的补充。针对绩效项目的设计，有学者提出绩效指标的基础是国家对高等教育的期望、学生和家长对高校的期望，以及教职工对院校的期望。还有学者认为绩效拨款的设计应该围绕培养人才的质量、科学研究能力、教学质量、发展潜力及效益四个方面进行。

    本研究旨在梳理国外有关高等教育绩效配置的理论和实证研究，从项目设计、实施与评估两个角度，建立分析高等教育绩效分配的理论框架，为未来在我国建立以绩效为基础的高等教育拨款机制提供建议。

    二、绩效分配方式的比较

    绩效分配究竟和以往的资源配置方式有什么联系和差异？塞尔米(salmi)和豪普特曼(hauptman)对各国高等教育财政模式的研究界定了高校资金分配的三种主要方式，即协商预算、专项拨款和公式拨款。其中，公式拨款涉及诸多因素，例如投入因素、生均成本、优先配置目标和高校绩效(产出和成果)。因此，绩效分配属于公式拨款传统公式拨款大多根据高校的投入和生产过程制订预算，而绩效分配则强调根据大学的产出和成果拨款。

    绩效拨款和绩效预算属于以绩效为基础的资源分配方式。布克(burke)和莫德莱斯(modarresi)的研究认为，“绩效拨款将政府的高等教育经费和公立高等院校在每个绩效指标上的表现直接和紧密地联系在一起。绩效预算允许州长、立法者和高等教育协调机构在预算过程中，将绩效指标的表现作为预算分配中的一个考虑因素。”下表分析了绩效援款和绩效预算的异同。这两种模式在预算过程中所处的位置、拨款和绩效表现的关系、拨款条件、绩效指标的重要性、对实际分配的影响和高校的接受程度等方面，存在明显差异。

    绩效分配的优势在于将政府拨款和高校的产出和结果相联系，而不是和大学的投入和生产过程相联系。因此，与传统的预算拨款方式相比，绩效配置倾向于根据已经达到的、而不是预期的高校业绩作为奖励的基础。绩效配置的目的是激励高校改变它们的目标和行为，在满足外部问责制要求的同时提高院校的内部效率。对美国和欧洲的一些国家的研究表明，各国政府正逐步把绩效因素纳入高等教育的预算和拨款过程。绩效预算或者绩效拨款一般作为国家主导高教经费分配方式的补充，而非对现行高教财政拨款模式的替代。

    目前各个国家采取了不同的绩效分配方式，这些方案可以分为四大类：(1)绩效合同，即政府和高等院校通过规制性的合约来确定双方均认可的高校绩效目标。例如，从1989年以来，法国政府通过绩效合同来分配部分高校经常性支出。(2)绩效专项，即政府将一部分公共资金作为专项，根据高等院校的绩效指标达标情况分配。此前的研究显示南非政府根据多元的绩效指标，将教学和科研的基础预算作为绩效专项来拨付。(3)竞争性资金，即政府利用同行评议的提案来分配高等教育资源。多数欧洲国家使用竞争性资金来支持大学科研。(4)根据结果支付，即政府根据高校的结果或成果，通过公式或专项拨款，决定全部或者部分的高校预算。例如，丹麦和荷兰政府根据高校授予学位数或者通过毕业考试生数作为预算的基础。

    三、绩效分配方案设计的比较

    无论采用哪种绩效分配模式，政策制订者都面临绩效配置方案的设计问题。各国政府究竟是如何设计绩效配置方案？设计过程究竟包括了哪些阶段？每一阶段的设计应该涉及哪些因素？本文试图以美国经验为基础，结合欧洲各国的实践，对绩效分配方案的设计过程进行归纳。

    现有研究表明绩效配置方案的发展一般要经过五个阶段，即目标的设定、指标的选择、达标标准和权重的确定、经费来源和分配的选择、项目评估的设计(下图总结了设计过程的五个阶段)。

    1.绩效目标的设定

    绩效方案设计的第一阶段包括政策目标的设定和确定高等院校为达到这些目标所需要的资金需求。布克的研究强调，绩效配置项目追求双重目标，即满足高校外部问责制的要求，同时提高院校内部的表现。例如，美国各州政府非常关心高中毕业生的大学入学准备、大学入学率、大学的可负担程度、大学生的巩固率和毕业率、高等教育的收益。表2列出了瑞士联邦政府常用的政策目标，其中包括降低学习时间、提高外国学生数、加强科研活动和提高社会资金对大学的支持。根据这些目标，政策制订者进一步估计为达到这些目标所需要的资金支持。

    2绩效指标的选择

    第二阶段涉及绩效指标的选择。政府在选择绩效指标的时候，要同时考虑绩效指标的类型、所反映的政策考虑、所蕴含的政策价值，及其所代表的高校发展模式。

    首先，政策制订者要确定绩效指标的类型。政府一般使用四种类型的绩效指标。第一种是投入指标，即支持项目、活动和服务的各种人力、金融和物质资源，例如资金、学生和教职工数量。第二种是过程指标，即用于实施项目、活动和服务所需的各种手段和方式，例如学生学习评估、技术应用和劳动力培训。第三种是产出指标，这些指标反映了实际生产的产品数量，例如授予学位数、学生巩固率和毕业率，以及受资助项目的研究经费。最后一种是成果指标，它们反映了学生、政府和社会从高校的项目、活动和服务中得到收益的质量，比如考试成绩、毕业生就业和雇主满意度。

    其次，绩效配置指标的选择要考虑政策制订者的外部考虑和学术群体的内部考虑。有些绩效指标同时代表了对外部问责制的要求和对内部机构效率的考虑。

    再次，指标的选择要考虑到它们所蕴含的政策价值。绩效指标的政策价值取向包括选择、公平、效率和质量。其中，选择指从一系列的备选项目中挑选的能力，效率指投入资源和取得成果之间的关系，公平指考虑需求上的不平等和群体的多样性。质量指达到或超过既定的绩效水平。政策制定订者可以通过不同绩效指标的组合满足这四种政策价值的要求。

    最后，对绩效指标的选择隐含着对高校发展模式的选择。常规的高校发展模型有四种：(1)资源声誉型，即院校的表现是否出色取决于它所拥有的资源和学校的声誉。这是一种传统导向的、以提供者为主导的模型。(2)策略投资型。这种模型认为政府的主要兴趣在于从成本一收益的角度评价其对高等教育的公共支出。这是一种政府为导向的高校发展模型。(3)客户中心型，该模式出自于高等教育质量运动所提出的顾客或客户中心概念。这是一种以学生和其他消费者为导向的发展模型。(4)混合型，即上述三种方式的混合。

    应用以上分析模型，不妨分析一下美国常用的十四个绩效指标。这十四个指标包括：州政府对高等教育的拨款和高校的学杂费(衡量财政投入和高等教育的可负担性)；大学入学率、大学参与率、成人教育入学率(衡量高等教育参与程度)；两至四年制大学转学率(衡量高校之间的合作)；学位完成率、学位成就、在特定领域的学位完成率(衡量学业的完成)；毕业生就业率(衡量就业)；教师资格考试通过率和大学预科参与率(衡量大学的准备)；外来研究经费支持(衡量大学的科研)，以及校友调查(衡量毕业生满意度)。

    对美国绩效指标的分析表明：第一，从指标类型看，过程和产出指标在绩效配置中占有主导地位；第二，分析指标所隐含的政策考虑，研究发现多数绩效拨款指标反映了政府的外部考虑；第三，现存绩效指标过分强调效率；第四，绩效拨款项目中目前不存在主导的出色模式。绩效指标的分布表明政府和高校对资源一声誉模型兴趣的衰减，对策略投资模型兴趣的提高，尤其是对混合模型(策略投资和客户中心模型混合)的强烈兴趣。

    3.达标标准和权重的确定

    绩效分配方案设计的第三个阶段关注绩效分配的达标标准和指标的权重。达标标准决定了政府如何衡量高等院校的表现。研究者建议使用三种方式来评价高校是否达标：第一，高等院校表现的提高，即政策制订者比较高等院校过去和目前在特定指标上的表现；第二，同辈比较，即政府将每个高等院校的业绩与州内同类型院校的平均表现相比较；第三，与先定目标比较，即政府将高等院校的表现和预先确定的目标相比较。例如，德国联邦各州就根据自己的情况，因地制宜地选择了不同的达标标准。

    一旦达标标准确定下来，政策制订者需要决定每个绩效指标的权重。指标权重反映了这些指标的排名或者相对的重要性。政府可以采用两种策略分配指标的权重。一种选择是采用平等的权重。这种方法较少引起争议，但是难以反映机构类型上的多样性。另一种选择是引入不平等权重，或者预定权重。预定权重赋予每个绩效指标不同的重要性。这种方法可以反应机构的多样性，但也可能会扭曲高校行为。过去30年中，美国田纳西州的绩被拨款项目一直使用不平等权重，并通过调整权重来强调高等教育优先发展的目标。

    4.经费来源、水平和拨款方式的选择

    在第四阶段，政策制定者要确定绩效分配经费的来源、拨款水平和拨款方式。理论上有两种可供选择的资金来源方式。第一种方式认为绩效配置的资会小应该来自基础预算，而应该来自额外的资金，因此绩效资金应该成为政府预算中的单列项目。第二种方式认为绩效拨款资金应该成为基础预算的部分，从而使绩效拨款不易受到额外预算削减的影响。

    此外，政府还要确定绩效配置资金的适当水平。20世纪90年代中期，美国部分州绩效拨款占高教经常性经费的比例。研究发现，州政府绩效配置的拨款规模很低，一般低于高等教育预算的5％。研究者认为目前的低水平与预算的稳定性和复杂的政治过程相关。此外，绩效拨款水平在各个地区各不相同。阿肯色州绩效拨款占高等教育预算的水平从l995／1996年的l.3％提高到1996／1997年的2.8％，而田纳西州的绩效拨款水平一直稳定在3.5％。

    至于拨款方法，政府面临两种选择：第一，政府可以在绩效配置实施的第一年拨付较多的经费，以后逐年递减。这种方式有助于分担初始成本，辅助项目的实施。第二，政府可采用递增预算的方式，逐年增加对高校的拨款。

    5.项目评估的设计

    第五阶段涉及绩效项目的评估。在绩效分配方案确定以后政府应该设计相应的评价体系。评估体系的设计包括评估理念和内容的确定。客观评估和及时反馈是提高和调整现存项目的关键。

    四、项目实施和评估的比较

    1.绩效项目的实施

    绩效分配项目的实施和评估是保证项目成功的另外两个关键。根据绩效项目设计上的差异，各国选择了相应的实施方案。不同操作方案的差异主要在于项目实施的强制性(强制和非强制)和绩效指标的选择方式(强制、协商和自主选择)。

    根据对美国高校的研究，政府可以选择三种项目实施方式：(1)强制实施并指定绩效指标，即立法机构强制实施绩效项目，并指定具体的绩效指标；(2)强制实施但不指定绩效指标，即立法者强制绩效项目的实施，但是允许州政府的高等教育协调机构和高校领导合作选择绩效指标；(3)自主实施，即高等教育协调机构与高校领导一起实施绩效配置项目，有后者自主选择绩效指标。

    在美国使用绩效预算的32个州中，有半数自主引入了绩效预算；有3个州强制项目的实施，并指定绩效指标；有l2个州强制项目但不指定绩效指标。在使用绩效拨款的20个州中间，有11个自主引入了绩效配置项目；两个州强制项目实施并指定绩效指标；有7个州强制项目实施但是没有指定绩效指标。很明显，大约有半数的州自主地采用了绩效分配，没有指定绩效指标。在那些强制实施项目的地区，只有少数的州指定了绩效指标。这表明政策制订者为高等教育协调机构和高校领导留出了足够的空间，让它们根据自己的需要来调整绩效配置项目。

    除了方案提出的方式，实施阶段中另一个关键的因素是行政能力和政治上的准备。以往研究确定了成功实施的三个条件：一是政治上的可行性。采用绩效分配这一类新的资源配置方式，涉及政治的可行性，即向新系统转移的风险和困难。只有具备政治可行性的方案，才能获得政府和高校的支持。二是政府和高校的行政能力。政府和高等教育机构的行政能力包括促进机构灵活性的不同机制和收集必要数据的能力。三是实施过程的透明性和客观性，即资源配置方式的透明性和客观性，以及潜在的漏洞和腐败的可能性。这三点是成功实施的充分条件。

    2.绩效项目的评估

    绩效项目的评估是绩效分配设计的一个重要组成部分，也足实施过程的一个关键性环节评估的理念和内容决定了评估的结果，政府可以通过这两者来促进绩效项目的成功。

    首先，在理念上，政府应该将公平、外部效率和内部效率作为评价绩效项目的核心标准。一个绩效分配项目应该达到三重目标：(1)它应该提高高等教育的入学率和公平；(2)它应该提高高等教育系统的外部效率；(3)它应该提高高等教育系统的内部效率和可持续性。

    现有研究表明，绩效分配的确可以促进公平、提高效率。第一，通过绩效指标的选择，绩效分配可以开放高等教育机会、促进教育公平。第二，绩效配置可以通过提高高等教育质量和提升高等教育与劳动力市场的相关性，提高其外部效率。第三，绩效拨款和绩效预算能够通过提高教育质量、控制成本增长和提高教育产出，促进高校内部效率的增长。

    其次，评估的内容可以涵盖许多方面，其中包括对现有绩效指标的分析，对绩效项目引入过程的分析，以及对绩效配置影响的分析。

    (1)评估同样涉及绩效项目的引入和实施过程。例如，学者详细地分析了南卡罗来纳州绩效拨款项目的引入阶段和实施阶段和该州绩效拨款的周期循环。已有的研究表明绩效拨款和预算的使用非常普遍，且各个国家和地区引入项目的时机不同。此外，绩效预算和拨款项目具有不稳定性。

    (2)目前评估的重点是分析绩效分配项目的影响。政府可以采取主观和客观两种方式进行评价。第一种是参与设计、实施、评估绩效项目个人的主观评价。主观政策评估的参与者是政策制定者和高校领导。例如，布克主要研究美国各州高等教育财务官员时绩效项目的评价和高等院校领导者的看法。2007年英国高等教育拨款委员会分析了各地政府和非政府组织官员对英国高等教育绩效报告中绩效指标的看法。

    另一种是对政府绩效分配项目的客观分析。不少研究重视对绩效项目拨款水平的分析，比如瑟尔邦(serban)和布克对美国的分析以及奥雷(orr)和舒霍伯格(schwarzenberger)对德国的分析。此外，还有针对绩效项目效率的讨论。研究者考察了竞争性资金对瑞士大学的效率和效益的影响。该研究比较了2000年和2003年瑞士十所大学在四个绩效指标上的表现，发现绩效配置项目的总体影响为正。

    五、结论

    欧美各国高等教育政策的变化表明，在现行的增量预算或公式预算中引入绩效因素是各国高等教育财政政策发展的趋势。换言之，绩效预算和绩效拨款将成为现有预算方式的重要补充。新的以绩效为基础的资源分配方式将满足外界对高等院校问责制的要求，并同时提高大学的内部效率。

    政府应该如何在高等教育经费拨款中实现以绩效为基础的资源分配？针对这个问题，本文提出科学设计、实施与评估绩效分配项目的基本原则，并引用各国绩效项目实例对这些原则加以说明。除了上述基本准则，政府在设计、实施与评估绩效分配方案时还应该注意以下问题：

    (1)在前期准备阶段，应该展开全面的需求分析和环境分析，以便确定绩效拨款或者绩效预算是否满足这些需求的最佳方式。同时，要将绩效配置方案和政府的政策变迁结合起来。将绩效配置与高等教育政策的变迁相联系可以显著地降低项目的政治风险和实施中的惰性。

    (2)在绩效指标的选择上，政府应该选择适量的绩效目标，以10-25个之间为宜。一方面，政策制订者要注意高等教育机构的多样性，允许大学选择2—3个与其使命相匹配的绩效指标；另一方面，政府要使用有限的核心指标，区分得分指标和服从性指标。

    (3)在实施方面，政府应该避免强制实施绩效分配项目。带有指定绩效指标并强制实施的项目难以获得高校学术群体的接受和认同。此外，在实施过程中应该听取大学领导对项目的评价和建议。同时，政府要定时调整绩效指标，保证绩效指标与核心政策之间保持密切的联系。

    对我国高等教育的强烈需求、公立高等教育机构的有限供给、政府对公立高等教育生均拨款的持续下降，将使绩效分配成为我国高等教育未来财政政策的必然选择。针对中国高等教育财政政策发展趋势，本文提出一些不成熟的建议。

    首先，高等教育主管部门应该考虑引进以绩效为基础的资源配置。绩效拨款的最大贡献在于可以将资金的分配和院校的业绩联系起来，从而真正提高教育系统实现公平、质量和效率目标的能力。

    其次，高等教育主管部门应该明确它们的目标，使用资金作为激励机制来引导高等院校行为的变化。政策制订者应该明确政策的重点，将教育经费和具体政策目标联系起来，形成有效的激励机制。

    再次，政府应该选择简洁的项目设计，并关注绩效方案设计和实施中的重要方面，例如高等教育的复杂性、多样性、质量问题、经费问题、政治可行性问题、成本和不兼容性问题。

    此外，根据国际经验，政府应该从绩效报告开始推行高等院校问责制，逐步引入绩效预算和绩效拨款。绩效报告对高等教育预算只有间接影响，但是它可以通过信息的传播对高校的表现产生直接影响。一旦高等院校接受了这些绩效指标，并将它们作为范行为的准则，政策制订者就可以进一步将经费和院校表现联系起来。

    最后，政策制订者应考虑我国高等教育财政体系的特殊情况，因地制宜地制定绩效分配政策。现实中不存在普适的绩效分配项目。未来我国绩效分配项目的设计和实施一定要考虑高等教育规模的迅速扩张、中央和地方政府的教育财政支持能力的变化、高等院校问的差异等系统内的因素，以及经济发展、通货膨胀、人口变化等系统外的因素。