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低碳政府理论研究的六大热点问题
来源:学习时报 发布时间:2010-05-26     字体大小:
    自英国政府2003年发表《我们能源的未来——创建一个低碳经济体》白皮书首次明确提出“低碳经济”概念后,低碳发展就逐步成为公共行政理论研究的重点问题。特别是在世界金融危机发生后,一些国家相继提出了“绿色新政”措施,低碳政府理论研究开始逐步升温。低碳经济是人类从工业文明向生态文明转变的一种新的经济模式与生活方式,与此相适应,政府管理方式也将从高碳管理模式向低碳管理模式转变。低碳政府理论就是对这一发展趋势的理论回应。低碳政府理论要回答的是以下6个主要问题。
    政府作用与角色定位问题    
    人类社会的每一次经济模式的重大转变,几乎无一例外地引起了政府角色定位的重大转变。低碳经济的兴起,也引起了对政府角色重新定位的新讨论。英国著名学者安东尼铠吉登斯(AnthonyGiddens)于2009年出版了《气候变化的政治》一书,提出了“保障型国家”(ensuringstate)概念,对低碳经济时期政府的战略角色进行了新的定位。与工业文明时代的“参与式国家”中政府的辅助者角色不同的是,低碳经济条件下,政府的领导、指导与引导者的角色更为突出,政府的战略地位更为显著。其主要原因在于,在全球变暖的大背景下,希望碳排放的自动减少和低碳经济的自动实现几乎是不可能的,必须依赖政府从法律法规、政策环境、技术发展等方面加以强力推动,这就决定了低碳经济发展中政府的重要地位与作用。例如,低碳技术因为成本相对较高、收益相对较低而公益性突出,政府就必须对新的低碳技术研发进行投资,并通过相关政策和激励机制保障低碳技术应用与低碳产业发展,这就决定了推动低碳科技创新是发展低碳经济的重要政府行为。因而,在低碳经济发展过程中,政府要扮演更为重要的战略角色。
    政府法律责任与行政责任问题    
    与工业文明时代政府责任的限权立法不同的是,低碳经济时代对政府的责任进行了积极的立法规定,赋予了政府在低碳经济发展中的重要的规划权力以及相应的裁量权力。通过立法来强化政府在低碳经济发展中的法律责任与行政责任,是发达国家的一条重要经验。英国于2003年2月24日发表了《我们能源的未来——创建一个低碳经济体》白皮书;2007年3月通过了《气候变化法案》(草案),2008年末正式颁布,并在2009年开始实施其中的碳预算等主要制度和政策;2009年7月15日,英国政府公布了《英国低碳转型计划》白皮书。通过这一系列的法律与政策,英国确立了政府在低碳经济发展中的重要地位。此外,日本政府2004年发布《面向2050的日本低碳社会》、2008年通过了《低碳社会行动计划》,将低碳社会作为未来发展方向。德国是欧洲国家中推行低碳管理法律框架最完善的国家之一,1986年修改出台发《废弃物限制及废弃物处理法》,1996年制定了《循环经济与废弃物管理法》,2002年出台了《节约能源法案》,2004年出台了《国家可持续发战略报告》。美国也通过了《清洁能源安全法案》(ACES)。
    政府职能转变问题    
    为实现低碳经济的战略目标,政府职能必须加以相应的调整与转变。首先是要调整政府与市场的关系,政府要充分发挥制定规则和弥补市场失灵的作用,同时要充分利用市场机制,尽可能地调动企业、消费者等微观经济主体在低碳经济发展中的积极性。为弥补低碳经济发展中的市场失灵,应采取碳基金、配额制度、行政法律强制、碳排放税、建立排放贸易体系等低碳政策工具。在低碳经济发展的过程中,要将碳减排纳入国民经济与社会发展调控的总体框架,要协调低碳发展与政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能的关系。要正确处理碳排放需求与人类发展需求、公共服务需求之间的关系,人类发展需求、公共服务需求离不开一定的物质与能源消费,发展中国家要实现工业化与城市化、达到与发达国家一样的生活水平,需要以一定的碳排放为基础;这就需要我们遵循碳排放权的公平分配原则,按照国际公平原则与人际公平原则,合理确定发展中国家的人均碳预算与碳配额。在实行碳预算的情况下,政府还要为因实施碳预算而导致能源贫困的人买单。
    公共政策转型问题    
    为实现低碳转型,就必须实现公共政策流程的“低碳化”、“减碳化”乃至于“无碳化”(De-carbonize),也就是要优化政府决策程序,在决策中结合推进低碳经济的发展思维,支持实现发展低碳经济的目标。国际经验表明,政府通过明确发展规划、完善法律法规、创新体制机制、推动科技创新等方面的公共政策导向,综合运用碳预算、征税、补贴、基金、市场交易等政策工具,可以有效推动低碳经济的发展。低碳经济先行国家在政府发展战略、财税政策、能源政策方面进行了积极转型,将以气候变化为代表的环境问题纳入国家宏观发展政策统筹考虑,促进了低碳经济发展的政策工具创新。例如,英国已形成包括气候变化法、气候变化税、欧盟碳排放贸易制度等完善的气候变化政策体系,并建立了碳基金,英国环境、食品与乡村事务部设立了碳信托基金,提供节能服务和贷款等,以充分发挥政府在扶持和鼓励低碳技术领域的重要作用。英国还引入了财政激励机制,推出了“气候变化税”。
    《京都议定书》生效后,碳预算被赋予公共政策内涵,开始作为一种政策管理工具出现。2009年 4月 22日,英国财政大臣宣布了具有法律约束力的碳预算,这意味着英国政府的每项决策都将考虑碳的排放和吸收,还要相应考虑由此引起的财政收支。英国在全球第一次把碳预算纳入国家财政管理,以便更好地调控国民经济运行,有效实施碳减排。这就意味着,以法律形式实施的国家碳预算在发挥国民经济管理调控工具作用的同时,将成为应对气候变化的核心政策机制。从长远来看,碳预算将与财政政策、产业政策紧密结合,并将因实施碳关税而与国际贸易政策结合起来,将对世界政治、经济格局产生日益重大的影响。此外,碳排放交易市场的建立,对节能、可再生能源等减排二氧化碳技术给予税收优惠或财政补贴,确定能源效率标准与建筑节能标准等,也都是促进低碳发展的重要政策工具。政府管理方式转变问题发展低碳经济,必须实现从高碳政府模式向低碳政府管理模式的重大转变。要强化对气候变化的政府管理,提升政府气候管理部门的战略地位。例如,根据《气候变化法案》,英国成立了气候变化委员会,负责向政府提供独立的专家建议和指导,确保政府制定并坚决执行节能减排政策;还负责对节能减排工作的检查,每年向议会提交公开、透明的年度进展报告。英国外交与联邦事务部还设立了气候变化特命大使。日本设立了首相领导的国家节能领导小组。要提高政府的碳管理水平,促进经济向低碳经济的转型。《英国低碳转型计划》第一次把各政府部门都包括进来,并要求各政府部门自行制定“碳预算”,严格控制碳排放。要强化政府责任,设立独立能源监管机构。在低碳发展中,政府必须起表率作用,如英国规定中央政府机关建筑物的能耗必须符合节能标准,从2008年4月起,博物馆、展览馆和政府办公大楼等建筑的能耗情况将张榜公布。要突出政府的法律责任,完善政府低碳发展的问责机制。一些国家确定了政府及其授权机构在低碳发展上具有不可推卸的责任,如英国《气候变化法案》要求英国政府提前至少15年制定“二氧化碳减排预算”,英国政府每年必须向议会提交一份控制二氧化碳排放的报告。
    公共治理结构问题    
    发展低碳经济,必须完善政府、市场、公民三方互动的低碳治理模式。政府在低碳社会建设中起领导作用,要制定低碳城市发展目标与规划,促进多方合作,建设相应的监管制度。要通过市场体系促进节能技术升级,形成低碳技术与低碳产品开发的市场环境。要促进政府、企业、行业协会、咨询公司、投资公司、科研机构及媒体等多方面力量的参与和合作,共同促进低碳发展。公民要深化低碳理念、改变消费观念,参与低碳决策。要促进低碳城市、低碳社区建设,如英国伯明翰市提出了成为“后碳时代城市”的战略目标,英国莫顿市2003年出台了名为“莫顿定律”的规划法规,伦敦贝丁顿开展了生态社区建设,等等。
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