党的十七大报告指出：“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。”当前，教育公平首先要求体现义务教育阶段个体权利的平等。促进义务教育均衡发展，努力实现教育公平，办好人民满意的教育，是各级政府必须切实履行的重要职责。

    四个“不均衡”制约义务教育发展

    从我国义务教育目前的发展情况看，随着国家基本普及九年义务教育，适龄儿童入学权利基本得到保障。但由于各地经济社会发展不平衡，城乡二元结构矛盾突出，义务教育阶段问题诸多，尤其是基础教育资源配置不合理，导致一定程度的教育不公平，阻碍教育事业乃至整个经济社会的和谐发展。其不足主要体现在以下四个方面的“不均衡”：

    城乡不均衡。农村的生均经费、校舍建设、师资力量、图书存量和教学仪器配备等条件明显落后于城市，目前还有很多农村地区的义务教育办学条件特别是生均公用经费尚未达到国家标准。尤其是农村教师严重不足，导致部分农村学校无法按规定开足、开齐国家规定的课程，从而影响了教学质量。促进城乡义务教育均衡发展将是“巩固农村义务教育普及成果”的一项长期任务。

    区域不均衡。由于地方经济发展的不平衡，我国公共教育资源配置的不平衡不仅存在于沿海经济发达地区与中西部欠发达地区之间，而且存在于各省域内的县际之间。据有关资料统计，我国省域内义务教育生均预算内公用经费县际差距很大，有2/3的省县际差距在10倍以上，初中尤为严重。另外，在生均教学仪器设备值、中级及以上职称教师比例等衡量教育质量的基本指标上，各省域内的县际之间都存在较大差距。

    校际不均衡。各地优质学校与普通学校差异增大，“择校热”、“重点培养”现象愈演愈烈。义务教育阶段的优质学校（如传统和历史形成的重点学校、政府重点扶持的实验学校等）是家长择校的重点对象，由于这些学校能够自主地面向市场，有相对灵活的运行机制，可以吸收大量的社会资金办学，比普通学校有着更好的办学环境、更强的办学优势和更好的发展潜力。同时，教师的逆向流动（从农村学校流向城镇学校，从一般学校流动到有实力的公办学校），导致高学历教师、优秀教师、特级教师高度集中于城市学校、名牌学校、条件好的学校，拉大了学校之间的差异。

    接受教育人群的不均衡。从接受教育的人群来说，残疾儿童享受义务教育的机会明显不如健全儿童，无论在城市还是农村，学校特殊教育大大滞后于普通教育的现状已经是不争的事实。另外，由于工作、收入、住所等条件影响，加上公办学校资源紧张，城市、城镇流动人口子女与城市、城镇居民子女在享受义务教育上具有非常明显的差异，农民工子女和留守儿童入学难问题仍然突出，教育公平在不同人群之间还难以体现。

    政府对促进义务教育均衡发展的主导作用

    分析当前我国义务教育发展不均衡的原因，主要在于以下几个方面：一是国家财政对义务教育经费的总体投入不足、并且在城乡间分布不尽合理，各地经济发展不平衡、可投入教育的经费保障不平衡，直接导致各地校舍面积、师资配备、图书存量、教学设备以及教学手段等教育资源的客观差异。二是教育政策的引导机制存在缺陷，比如示范性初中和实验小学的评选客观上对于拉大校际差距的推动，教师竞争上岗机制的引入客观上对于城乡、区域、学校之间师资配置失衡的强化等。三是管理体制改革不到位，我国《义务教育法》规定实行“以县为主”的管理体制，现实中也产生部分县（市、区）政府义务教育投入不足、乡镇一级对乡、村学校的领导管理工作弱化、农村偏远地区学校管理无法到位等问题，造成农村地区义务教育发展滞后和教育不公平现象的出现。

    针对以上原因，只有充分发挥各级政府作为义务教育承办主体的主导作用，方能推进义务教育均衡发展这一长期、系统的工程，进而推进教育公平的实现。

    首先，强化政府行为，统筹教育资源分布。

    各级政府要把义务教育作为最基本的社会事业、最大的公共事业来办，从政策层面尽量保证义务教育优质资源的均衡分布。要确定相对公平统一的保障义务教育发展的基本硬件条件、标准（如校舍、教师资格、生师比、图书资料、仪器设备等），作为国家和地方举办义务教育的准入条件。同时，应当加强对中小学标准化建设的监督评估，有效规范中小学的办学行为，使义务教育学校的校舍、设备和师资等条件大体相当。

    在义务教育学校经费拨款体制上，义务教育学校的人员经费、办学运转经费均应纳入国家统筹，不与地方财政收入挂钩，对县级以下地区及贫困地区可采用“转移支付”的方式处理。在学校布局上，可以县为单位，按人口分布、适龄儿童数量对小学和初中学校科学布局，统一部门归口管理学校，改变各级各类学校的多头管理状况。同时，要在农村继续完善义务教育免费政策和经费保障机制，保障经济困难家庭儿童、农民工随迁儿童、留守儿童的平等就学。

    其次，积极推进改革，完善教育管理机制。

    一是改革招生录取制度。取消重点学校和非重点学校、重点班和非重点班的区别，取消城市子女和农村子女就读在录取条件方面的区别，取消常住人口和流动人口子女选择及就读学校的区别，按居住地和随机派位的方式确定学生的就读学校。二是改革教育培养制度。对学生培养方式、培养目标进行改革，逐步建立健全中小学学生素质综合评价体系，由关心学生的学习成绩向关心学生的全面素质培养转变，由关心少数学生的成长进步向关心全体学生的成长进步转变，由注重单纯的学校教育向既注重学校教育又注重家庭教育、社会教育转变。三是改革教师评聘、调配制度。制定统一的教师遴选、录用、培训、管理、考核标准，同一区域的教师收入水平要大致相当。对工作在艰苦地区的教师给以经济补偿，使其收入高于在其他地方工作的教师，从政策和经济上保证不同区域都可以按比例获得高水平的师资。四是重新设计对义务教育学校及教育管理人员的考核评估指标，分类评价义务教育学校的办学质量和效益。要立足全面培养人才，坚决与升学指标脱钩，不搞重点学校、各类示范学校、各类特色班的评估工作。

    第三，广泛宣传动员，争取社会各界支持。

    实现义务教育均衡发展是一个长期、渐进的过程，它需要社会各界的支持和努力。

    政府除了要为义务教育均衡发展提供政策支持、经济支持外，还要进一步提供法律支持和舆论环境支持。比如，在法律上进一步明确家长对义务教育的基本职责与义务，以立法的形式鼓励社会团体和个人投资义务教育，在舆论上引导公众关注择校问题，关注农民工子女、困难家庭子女入学以及特殊学校学生等，为促进教育公平的实现创造良好的环境。

    本文作者为：武汉大学副校长  谢红星