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领导干部公开选拔实施中存在的问题及对策
来源:《中国行政管理》 发布时间:2010-07-08     字体大小:

  尽管各国在领导人才选拔任用的制度形式上不尽相同,但改革完善创新的实践和努力从来没有停止过;在我国领导干部选拔任用的实践中,近年来“完善委任制、扩大考任制、改进选任制、推行聘任制”的呼声也越来越高。政治学上有一个经典的理论主张,那就是所谓的“让野心与野心相对抗,让权力与权力相抗衡,让利益与利益相竞争”。从理论上讲,扩大考任制某种程度上就是扩大领导干部准入中的“公开、公平、公正、竞争”的成份,让领导干部的选拔任用权与职位行使权相制约、“相抗衡”,从源头上“防止权力撒野”。从制度渊源上分析,考任制可以追溯到中国的科举考试制度。考任制选拔任用领导人才在一定程度上可以防止任人唯亲、徇私舞弊以及有利于拓宽视野发现人才。
  一、我国领导干部公开选拔实施的现状
  在我国,作为考任制的重要形式,公开选拔领导干部自1985年由浙江省宁波市首创至今已二十余载,目前已日渐成熟,该制度的出现被认为是“干部选任制度的革命性变革”。[1]就这项制度的整个实施过程来说,大致经过了试验探索、改进推广和制度推行等三个阶段:试验探索阶段主要是在1980年代,标志是1980年8月邓小平在《党和国家领导制度改革》中所表达出的公开选拔、考任干部的思想;改进推广阶段主要是在1980年代末期和整个1990年代,标志是中央、中组部先后几次下文,充分肯定公开选拔领导干部这一做法,并要求各地各部门从实际情况出发,勇于探索、不断推进;制度推行阶段是从1990年代末期至今,标志是1999年3月中组部下发的《中共中央组织部关于进一步做好公开选拔领导干部的通知》以及随后出台的《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试大纲》等一系列文件和制度。[2]
  近年来,领导干部公开选拔的范围和领域进一步扩大,社会影响进一步显现。比如,截至2005年2月,北京市分五次共拿出了416个副局级领导干部职位进行公开选拔。再比如,自1995年开始安徽省13年共进行了12批次122名厅级干部的公开选拔;安徽省厅一级党政领导班子600多名官员,有近百名是通过公开选拔走上领导岗位的;目前,安徽省17个省辖市党政一把手中,有5位属于公选干部。[3]还比如,2009年7月,湖北省面向社会公开选拔215名领导干部,其中,省直党政群机关副厅级领导干部22名,省属高等学校副厅级领导干部10名,省属国有企业领导人员8名,市(州)直部门和企事业单位领导干部175名;同期,辽宁省全省公开选拔的领导干部共有150名,包括省管副厅级领导干部13名、省辖市局处级领导干部55名、县(市、区)科级领导干部61名、乡镇领导干部21名。现在,公开选拔领导干部不仅在干部中倍受关注,在社会上也是家喻户晓。
  与此同时,领导干部公开选拔实施中的科学化、规范化和制度化程度有一定的提高。以上海市为例,上海市委组织部专门下发了《本市公开选拔党政领导干部工作程序》等专门性文件,加强公开选拔的制度建设;专门成立了“上海市党政领导干部考试中心”,搭建公开选拔考试和测评的科学化平台。尤为重要的是,各类公开选拔工作能够按照中央和上海市的有关规定实施,程序、方法、手段规范而且严密,确保了公开选拔工作的顺利进行,赢得了社会、用人单位和领导干部的普遍认同。特别是2007年和2008年的两次局级领导岗位的公开选拔,不仅继续坚持成文的制度、沿用规范的程序和科学的方法,更是进一步体现民主、公平、监督、尊重的原则:工作体现民主、公平,广泛征求用人单位和大口党委的意见;过程接受监督,邀请纪检部门选派纪检监督员,加强笔试巡考、面试现场监督,考察期间听取纪检部门的意见;遇到问题协商、尊重,把问题摆在桌面上,广泛协商,尊重对方,共谋解决办法。这种坚持公开选拔科学化、规范化和制度化的做法,就是为了确保选人选得准,经得起工作的检验,经得起群众的检验,经得起历史的检验。
   二、领导干部公开选拔实施中存在的主要问题
  (一)公开选拔认识方面存在的问题
  公开选拔认识方面存在的问题,恰恰是阻碍公开选拔有效实施和规范操作的思想根源。主要包括:
  1.对公开选拔作为干部选拔任用的重要途径认识不够。现在,不仅是社会上,而且在我们的干部队伍中,对公开选拔工作有不同的议论,持观望甚至消极态度的人有一定的比重,一些用人单位还会采取抵制的立场,不愿意将本单位的领导岗位拿出来进行公开选拔。
  2.不能辩证地看待公开选拔上岗干部的优缺点。公开选拔有别于委任制,大家对此期望值过高,不够宽容,以挑剔的眼光看人,也不愿给予必要的缓冲期,没有真正认识到公开选拔不是选完人,而是选能人。
  3.公开选拔上岗干部的自身认识也有误区。一些公开选拔上岗干部自我意识比较强,自认为自己的水平高人一等,看不起其他方式上岗的干部,这就为班子的和谐团结埋下隐患。
   (二)公开选拔基础方面存在的问题
  公开选拔基础方面的问题主要是指岗位分析不到位甚至缺位。在公开选拔之前,没有规范、全面的岗位分析,我们就很难有清晰、科学的岗位说明书;没有岗位说明书,就不可能形成职能明确、素质能力要求合理的岗位任职条件;岗位任职条件恰恰是下一步各类考试、测评的基础和评价标准。现在的公开选拔,很多是在没有客观、深入、准确的岗位说明书的基础上进行的,这样,个别领导和工作人员的主观判断可能会左右选拔的标准和结果,由此,选拔工作存在一定的风险。人员选聘的关键是人-岗匹配,而人-岗匹配的前提是要在岗位分析的基础上全面了解岗位,在人员分析的基础上全面把握人,在了解岗位和把握人的基础上实现人—岗匹配。 [4]显然,作为领导干部公开选拔基础的岗位分析存在问题,必然会“基础不牢,地动山摇”。
  (三)公开选拔程序方面存在的问题
  现在的公开选拔程序,从发布公告、报名与资格审查、统一考试(包括笔试和面试)、组织考察、党委讨论决定一直到办理任职手续等,基本上是环环紧扣,前后关联,但实践下来,还是存在一些问题。比如,由于受岗位分析不到位的影响,报名人的资历要求与岗位的实际要求不一定吻合,这样,报名环节中的资格审查失去应有的意义,甚至形同虚设。还有考试环节,一些非能力因素如人际关系等是考不出来的,如果考察环节再发现不了,一旦这些因素在岗位工作中起决定性的作用,那么,公开选拔就会出问题。考察环节也有问题,考察结果存在失实、不够全面的地方。个别地方还存在考察中公开性和透明度不够,考察预告的范围过窄,民主测验方法简单,缺乏细化和量化的标准,考察缺乏对干部具体的考评测量标准,特别是在“胜任”、“称职”与否上定性的因素多,定量的标准少,难以准确地衡量干部。[5]
  (四)公开选拔方法方面存在的问题
  公开选拔方法方面的问题,主要是指笔试、面试等看似客观的方法却存在简单化、教条化的问题。现在的笔试题量相对较小,一些考题不够严谨,题型的随意性较大,难以考出考生的实际水平。一些公开选拔将公共知识与专业知识考试结合在一起,程序上是简单一些,但选拔的公正性受到质疑。还有一些公开选拔将一套试卷运用于工作性质不同、专业领域有别、级别层次不等、素质要求各异的职位考试中,不能做到“三个紧贴”:紧贴所任领导职位的素质要求,紧贴参选人员的知识能力水平,紧贴行业特点[6],选拔的针对性存在问题。与此同时,面试方面的问题也有不少:一是面试的试题比较单一,容易为考生所“押到”;二是面试打分按照原先设定的标准和得分点进行,教条化倾向明显;三是面试考官的选择较为随意,难以保证质量;四是结构化面试这种更为有效的面试方式在实践中难以实施。
  (五)公开选拔跟踪培养方面存在的问题
  由于多数是“空降兵”,公开选拔上岗干部面临的是一个全新的组织环境和人际网络,心理上要承受更多的考验;单位和同事接受“空降兵”的过程本身也是一个结构改良、风气改善、作风转变、心态开放的过程。按理,对公开选拔上岗干部要“扶上马、送一程”,也就是我们所讲的跟踪培养,但现实的做法基本上是:公开选拔工作结束,就意味着公选工作的全部结束,对于上岗以及入围未上岗的干部跟踪培养不够,从而导致两类人员对公选工作都有一些看法,可能还会影响未来干部对公开选拔的参与度。特别地,有相当一批最终入围未上岗的干部会受到周围人员的一些非议,影响这些优秀干部积极性的正常发挥。
   (六)公开选拔配套制度方面存在的问题
  由于配套制度没有跟上,特别是干部管理体制上还有不少障碍,公务员管理与社会组织的管理还有许多不相衔接的地方,如工资福利待遇、家属的工作安置、子女的就学安排等问题还不能一揽子得到解决,这也会在一定程度上影响公开选拔工作的高质量开展,公开选拔所谓的有利于打破人才部门所有、单位所有、区域所有的束缚,突破部门、行业、职业、区域的限制,促进不同行业、部门、地区之间的干部交流和人才资源的合理配置,有时可能就是空话。特别是在上海、北京等这样一些大家比较向往的城市和地区,面向全国甚至海外的公开选拔逐渐增多,没有配套制度的跟进,不能消除干部的后顾之忧,公开选拔的积极效应就要大打折扣。
  三、完善领导干部公开选拔实施的对策思路
  (一)以提高对公开选拔工作的认识为基础,进一步营造公开选拔实施科学化、规范化和制度化的社会环境
  1.要提倡辩证地看待公开选拔的历史地位。作为一种干部晋升的重要形式,领导干部公开选拔在我国干部选拔任用实践中确实发挥了十分重要的作用,其历史地位不容贬低。但是,作为干部选拔考任制的一种,其本身并不是考任制的全部,更何况干部选拔任用的其他形式包括委任制、聘任制、选任制等都发挥了它们不可替代的作用。因此,一方面要提倡运用现有的干部选拔任用行之有效的方式,另一方面在确保客观、公平、公开、公正的基础上有序推进公开选拔的实施。
  2.要加大公开选拔工作的宣传力度。现在,社会上对公开选拔工作的认可度在进一步提高,负面的非议也在减少,但要把这项工作进一步推向科学化、规范化和制度化,还需要我们进一步加大宣传力度,营造更为科学、宽松、认同的社会环境。加大公开选拔工作的宣传力度,可以达到这样的积极效果:一是有益于增强公选的公认度和群众的参与度;二是有益于贯彻民主政治、政务公开的要求;三是有利于逐步消除公选岗位单位的本位观念,树立干部工作“一盘棋”的思想。
   (二)以提高考试与测评质量和有效性为核心,进一步推进公开选拔实施的科学化
  1.以岗位胜任力模型研究为基础确定笔试内容。为防止出现“会做的人不会考,会考的人不会做”的情况,笔试环节要着重考察考生运用理论知识分析、判断、解决问题的能力,这就需要我们对公开选拔岗位胜任力模型开展深入研究,确定岗位需要的知识水平、能力结构尤其是核心能力,在笔试尤其是专业科目考试命题中加以体现。现行的公选考试,特别是笔试中,测试的内容更多的是对书本知识的掌握,而那些对解决现实问题具有重要作用的领导能力,在试题的设置上显得不够。因此,要加大综合知识的考题量,加大能力考试的内容。[7]
  2.笔试中公共科目考试和专业科目考试要尽量分开进行。本来人们对笔试的质量和有效性就持有这样或那样的担心,尤其是对笔试能否反映能力水平报有怀疑的态度,因此,笔试中的专业科目考试不能缺少,也不能简单地与公共科目考试合并,而且专业性比较强的岗位,专业科目考试的分量和所占分值还应进一步加大。
  3.笔试中主观题的评分标准不要搞“一刀切”。在设置主观题参考答案和评分标准时,应对非“标准答案”之外的答题情况给予一定的考虑,甚至给予一定的分值,只要考生能自圆其说,且具有一定的合理性,应视为一种能力,并加以承认。
  4.从阅卷人员库中随机抽取笔试阅卷人员。对阅卷人员应设置标准,严格挑选,设定准入资格,建立阅卷人员的信息库;每次考试应按照随机的原则从阅卷人员库中抽取笔试阅卷人员,以确保试卷尤其是主观题批阅的公正、公平和正确性。阅卷人员库专家的选择要尽量考虑复合型的人才,即既要有一定的理论功底和宽广的知识面,又要对领导工作的实践有一定的感悟甚至切身体会。
  5.尽可能采取结构化面试的方式。结构化面试是世界上公认的一种有效的面试方式。因其对试题构成、测评要素、评分标准、时间控制、考官组成、实施程序以及分数统计等均按照结构化的要求进行规范设计,因此,结构化面试应当在科学、规范的原则下有序推进。当然,结构化面试试题的形成及其结构也要以岗位胜任力模型研究为基础。
  6.重视其他测评方法的使用。面试环节中,还可根据实际需要结合使用无领导小组讨论、公文筐测验、角色扮演、演讲甚至评价中心等方法,以进一步提高面试的有效性。
   (三)以确保程序公正和合理为前提,进一步推进公开选拔实施的规范化
  1.要制定规范并具有可操作性的公选实施细则。任何一次公开选拔工作,不论其选拔的职位高低、数量多少,都是一项牵动社会神经和吸引大众眼球的重大事情,为确保这项工作的规范化操作,需要在现有的规章制度下制定一个具体的工作实施细则,进一步明确本次公开选拔的指导思想、原则、程序、方法、监督等各类问题,确保各项工作的开展都完全按照这一实施细则执行。
  2.要进一步明确报名对象资格条件的限制。要在科学、规范的岗位说明书关于岗位要求的基础上提炼出明确的岗位资格条件,并公之于众。这样,确保人们严格对照这些资格条件进行报名,参与下一步的公开选拔,避免因核心素质和能力要求不明确,经历和资力要求不具体,导致报名者在资格审查时被淘汰,甚至进入考察阶段因为经历、资历问题而被告之不合适,从而浪费宝贵的组织资源和参与者的人力资源。当然,也要避免任职资格设置上的“违规”性,“随心所欲”地设置条件。
  3.要严格按照事先的规定确定考试入围人员。无论是在笔试环节还是在面试环节,都有一个入围人员的确定规则问题,特别是对并列分数人员入围的确定问题,一定要在事先确定下来,并严格按照规定执行,否则会引起考生的不满,影响公信度。
  4.要特别重视考察阶段的方式方法。考察的环节,应由组织部门提出意见,并且提前一个岗位考察(考察对象现任岗位的前一个岗位),以达到对考察对象的全面了解,避免失真;能力考察应注重考察平行单位、上级单位、业务联系单位的反映,因为单向考察不能全面反映个人的真实情况;组织部门应该选派能力、专业、作风、责任心都过硬的干部担当考察重任,要特别注意回避制度,确保考察工作经得起方方面面的检验。此外,在考察阶段,组织部门和分管领导的面谈也是一个非常有效的方法。
  5.要注意挖掘干部管理档案中的原始信息。干部管理档案是一个干部成长和发展全面、长期、系统的记录和反映,因此,我们对干部管理档案中的原始信息应该全面挖掘,以进一步获取前面环节中还不能得到的有关情况。这一方面取决于干部原始档案的规范程度,另一方面也取决于干部所在单位的配合程度。当然,作为组织部门选派的考察人员善于挖掘原始信息的能力也是十分重要的。
   (四)以各项制度建设为抓手,进一步推进公开选拔实施的制度化
  1.建立常态化岗位分析制度。建立常态化的岗位分析制度,不仅是干部人事管理工作的迫切需要,也是公开选拔工作的现实需要;不仅有利于我们实现人—岗匹配,而且可以引导在岗人员明确工作重点和努力方向。
  2.建立动态分类的题库管理制度。专业科目考试题库建设,考试部门可以联合有关专业机关以及高等院校共同完成。目前,在专业科目考试题库建设条件尚不成熟的情况下,可以考虑先行建立有关专业科目考试的卷库,确保专业科目考试的顺利进行。
  3.建立严格规范的面试考官制度。面试考官制度的建立主要包括:一是建立面试考官资格确认制度。资格确认后,应发放面试考官资格证,对面试考官分层分类建库。二是建立面试考官培训制度。面试考官的培训可以结合公开选拔的开展来实施。三是建立面试考官产生制度。公开选拔面试考官应在纪检相关人员的共同参与下随机抽签产生。四是建立面试考官保密协议制度。
  4.建立公选人员的培养跟踪制度。公选人员的培养跟踪制度主要包括:一是对通过公选产生的领导干部,实行到岗试用制度;二是对公选到岗人员实行培养跟踪制度。可以设想,对公选到岗人员实行三至五年跟踪培养考察。三是对其他入围人员实行培养跟踪制度。在公选中进入最后考察程序的其他入围人员,由于岗位限制而不能使用的,也应当考虑建立相关的培养跟踪制度,优先培养使用这些已经经过选拔的优秀人才。
  5.建立权威公正的组织领导制度。公开选拔过程中,应考虑设立公选工作仲裁机构,置于市公选领导小组之下,可由组织部门、纪检检察部门的领导和若干专家组成,旨在处理公选工作中发生的突发事件或紧急情况,避免因缺少规则和制度而由领导拍板的情况发生。与此同时,公选工作还要结合干部任期、换届等需要,从制度上确定多长时间举行一次,进一步制度化、公认化,防止随意性、主观性,避免公众误把公选当成是为公选而公选的政治“作秀”。
  
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  (作者单位:上海行政学院科研处处长、现代人力资源测评研究中心主任,教授,上海 200233)

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