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英国政府的整体风险管理建设
来源：学习时报
发布时间：2010-07-13
最近，英国政府发布了2010年的《国家风险登记册》、《业务可持续性调查报告：中断与抗逆力》等文件，进一步强化全社会广泛参与的政府整体风险管理建设工作。近年来，英国政府的整体风险管理建设举措受到国际社会的高度关注，其政府整体风险管理的主要目标是对所有的危险事件进行年度评估，从而识别、描述和量化可能对社会产生影响的风险，提高包括政府所有部门在内的全社会的风险管理和应对能力。另外，在整体风险管理建设中，通过英国各部门都参与的风险分析调查、统计、评估等工作，就可以列出一个综合全面的政府风险清单，进而增强对所面临的全球战略风险的认识，提高政府应对国内外各种复杂局面的能力。
政府内部风险管理建设的主要内容
英国政府在整体风险管理建设中，在加强组织内部风险管理机构建设的同时，注重通过建立战略框架、提升风险管理能力、加强与公众的风险沟通、培育政府内部的风险管理文化等措施，以促进公共政策优化，提供更好的公共服务。
首先，建立政府风险管理的战略框架。其主要工作包括让各部门了解政府的角色与责任，以及风险管理的目标、原则。英国政府把保障公众安全作为政府的核心工作之一，在风险管理方面承担制定规章、服务照顾、实施管理等三方面的职责。实际上，这三方面职责之间部分存在交叉，同时，英国政府最大的风险之一就是无法了解应扮演的角色与任务，无法取得公众的信任。为此，在确认政府风险管理的目标、原则方面，英国政府严格审查各部门风险管理的现状，总结和参考国内外风险管理的典型案例，设定风险管理目标与原则。
其次，提升政府风险管理的实际能力。具体工作包括五个方面：一是确保决策充分评估风险。风险管理应落实到政府核心决策过程中，包括政策制定、预算执行绩效评估、部门计划、服务管理、项目管理等诸方面，并不断破解风险管理中的难题。因此，在政策制定方面，需要制定政府内部风险管理的相关标准。二是采用实用的风险管理技术和方法。英国财政部在2001年出版的橘皮书中，介绍了风险管理的基本概念，并作为政府部门发展和实施风险管理的基础。2004年10月出版的橘皮书中提出了风险管理模型，提供给各级行政管理人员作为风险管理的标准程序。三是管理风险组织化。英国政府风险管理的主要责任在部门，部门会再根据风险性质与规模，将部分责任传递到下级机构或由部门公共部门、私人部门等单位签订合同，分散风险。中央政府应向公共部门和私营部门提供危机管理的帮助，及时追踪和应对跨部门的风险，努力克服政府施政重要目标执行时所遭遇的风险。四是培养风险管理者的实际能力。战略中心认为风险管理观念与能力应深化于政府施政过程中，政府应参考好的实务经验，开展风险管理的实际训练。还应任命专门的风险官，负责领导风险管理体系、步骤、技术等方面的建设，以有效管理风险。同时，应建立相应的绩效考核机制，促进提升风险管理能力的工作。五是确保风险管理工作质量。应结合风险管理标准、绩效考核等措施，通过管理标竿设定具体的执行情况，确保风险管理工作得到重视，进而提高风险管理工作质量。
再次，加强与公众的风险沟通。为了有效的管理、沟通涉及公众的风险，取得公众的信任，政府必须更开放，尤其在不确定性高的政策制定过程中，决策更应该透明，并且在决策过程前期让利益相关者及社会大众更多参与，以增强公众信任，降低政策风险。英国政府把教育作为公众认识风险的最重要一环，在《国家风险登记册》中，让公民充分了解国家面临的灾害和威胁，并提供相应的防灾避险指导。
最后，培育政府内部的风险管理文化。培育良好的文化是有效管理风险的基础，政府部门的行政首长与高级官员应采取积极有效的措施，通过支持风险管理变革，培养风险管理的理念和意识，提高管理人员风险管理技能，促进管理人员熟练掌握风险管理相关技术和方法，推进风险管理工作的执行等系列措施，促进政府内部的风险管理文化建设。
开展国家风险评估
英国内阁国民紧急事务秘书处制定了“国家风险评估”（以下简称NRA），以确定5年期内的风险和绘制约80个危害和威胁到风险矩阵，以促进政府部门决策能力、应急准备和规划。该工具引入了系统性和包容性的方法进行风险分析，其中风险被界定为某一特定自然灾害或人为威胁可能性和影响的函数。这反映出，一方面可能发生的紧急情况将产生对机构的不利影响（例如洪水或核事故）；另一方面，在何种程度上事件对机构产生影响（例如工作人员缺乏，电力供应中断，设施损害）。NRA进程包括如下三个阶段：风险确定、评估可能发生的风险及其影响、风险比对。评估进程需要来自政府部门、机构、委任机构、公众、私人和志愿部门的代表广泛参与，规定提供定期监测和更新机制，考虑风险环境的变化。在英国国家风险评估中风险评级的定义如下。
非常高（VE）的风险——这是需要立即注意、被列为首要或重要的风险。它们可能有高或低发生的可能性，但它们的潜在后果是这样的，必须被视为一个高度优先事项，需要制订战略，以减少或消除风险，而且有关这些风险（跨机构）的规划、实施和培训应及时到位，并定期进行风险监测。
高（H）风险——这些风险列为重大。它们发生的可能性可能偏高或偏低，但其潜在后果是相当严重，在适当考虑后，这些风险列为“很高”。应考虑到发展战略，以减少或消除风险。缓解的形式至少是到位的（跨机构）的规划、实施和培训，必须经常检测相关风险。高风险以上级别的风险，必须在英国国家、区域和地方层级规划中得到充分考量。
中等（M）风险——这些风险是同样重要的，但短期内不可能会造成破坏。应监测这些风险，以确保他们在基本应急规划措施适当管理之下。
低（L）风险——这些风险都不大可能发生，而没有显著的影响。它们的管理应使用正常或一般规划措施，并要求最小监测和控制，除非以后的风险评估显示出很大的变化，促使其移动到另一个风险类别。
在英国，国家风险评估不包括以下方面的问题：更长久或更广泛的全球性风险——像气候变化或者能源竞争——超出五年的国家风险评估之外、对英国市民安全和保障的影响；在海外发生的重大紧急情况风险，除非它们直接影响并严重损害英国人的福祉或环境；每天发生的像街头犯罪这样的问题（这可能会导致很长一段时间的痛苦和损害，但并非需要中央政府直接参与响应紧急情况）。
政府内部风险管理建设的主要内容
英国政府在整体风险管理建设中，在加强组织内部风险管理机构建设的同时，注重通过建立战略框架、提升风险管理能力、加强与公众的风险沟通、培育政府内部的风险管理文化等措施，以促进公共政策优化，提供更好的公共服务。
首先，建立政府风险管理的战略框架。其主要工作包括让各部门了解政府的角色与责任，以及风险管理的目标、原则。英国政府把保障公众安全作为政府的核心工作之一，在风险管理方面承担制定规章、服务照顾、实施管理等三方面的职责。实际上，这三方面职责之间部分存在交叉，同时，英国政府最大的风险之一就是无法了解应扮演的角色与任务，无法取得公众的信任。为此，在确认政府风险管理的目标、原则方面，英国政府严格审查各部门风险管理的现状，总结和参考国内外风险管理的典型案例，设定风险管理目标与原则。
其次，提升政府风险管理的实际能力。具体工作包括五个方面：一是确保决策充分评估风险。风险管理应落实到政府核心决策过程中，包括政策制定、预算执行绩效评估、部门计划、服务管理、项目管理等诸方面，并不断破解风险管理中的难题。因此，在政策制定方面，需要制定政府内部风险管理的相关标准。二是采用实用的风险管理技术和方法。英国财政部在2001年出版的橘皮书中，介绍了风险管理的基本概念，并作为政府部门发展和实施风险管理的基础。2004年10月出版的橘皮书中提出了风险管理模型，提供给各级行政管理人员作为风险管理的标准程序。三是管理风险组织化。英国政府风险管理的主要责任在部门，部门会再根据风险性质与规模，将部分责任传递到下级机构或由部门公共部门、私人部门等单位签订合同，分散风险。中央政府应向公共部门和私营部门提供危机管理的帮助，及时追踪和应对跨部门的风险，努力克服政府施政重要目标执行时所遭遇的风险。四是培养风险管理者的实际能力。战略中心认为风险管理观念与能力应深化于政府施政过程中，政府应参考好的实务经验，开展风险管理的实际训练。还应任命专门的风险官，负责领导风险管理体系、步骤、技术等方面的建设，以有效管理风险。同时，应建立相应的绩效考核机制，促进提升风险管理能力的工作。五是确保风险管理工作质量。应结合风险管理标准、绩效考核等措施，通过管理标竿设定具体的执行情况，确保风险管理工作得到重视，进而提高风险管理工作质量。
再次，加强与公众的风险沟通。为了有效的管理、沟通涉及公众的风险，取得公众的信任，政府必须更开放，尤其在不确定性高的政策制定过程中，决策更应该透明，并且在决策过程前期让利益相关者及社会大众更多参与，以增强公众信任，降低政策风险。英国政府把教育作为公众认识风险的最重要一环，在《国家风险登记册》中，让公民充分了解国家面临的灾害和威胁，并提供相应的防灾避险指导。
最后，培育政府内部的风险管理文化。培育良好的文化是有效管理风险的基础，政府部门的行政首长与高级官员应采取积极有效的措施，通过支持风险管理变革，培养风险管理的理念和意识，提高管理人员风险管理技能，促进管理人员熟练掌握风险管理相关技术和方法，推进风险管理工作的执行等系列措施，促进政府内部的风险管理文化建设。
开展国家风险评估
英国内阁国民紧急事务秘书处制定了“国家风险评估”（以下简称NRA），以确定5年期内的风险和绘制约80个危害和威胁到风险矩阵，以促进政府部门决策能力、应急准备和规划。该工具引入了系统性和包容性的方法进行风险分析，其中风险被界定为某一特定自然灾害或人为威胁可能性和影响的函数。这反映出，一方面可能发生的紧急情况将产生对机构的不利影响（例如洪水或核事故）；另一方面，在何种程度上事件对机构产生影响（例如工作人员缺乏，电力供应中断，设施损害）。NRA进程包括如下三个阶段：风险确定、评估可能发生的风险及其影响、风险比对。评估进程需要来自政府部门、机构、委任机构、公众、私人和志愿部门的代表广泛参与，规定提供定期监测和更新机制，考虑风险环境的变化。在英国国家风险评估中风险评级的定义如下。
非常高（VE）的风险——这是需要立即注意、被列为首要或重要的风险。它们可能有高或低发生的可能性，但它们的潜在后果是这样的，必须被视为一个高度优先事项，需要制订战略，以减少或消除风险，而且有关这些风险（跨机构）的规划、实施和培训应及时到位，并定期进行风险监测。
高（H）风险——这些风险列为重大。它们发生的可能性可能偏高或偏低，但其潜在后果是相当严重，在适当考虑后，这些风险列为“很高”。应考虑到发展战略，以减少或消除风险。缓解的形式至少是到位的（跨机构）的规划、实施和培训，必须经常检测相关风险。高风险以上级别的风险，必须在英国国家、区域和地方层级规划中得到充分考量。
中等（M）风险——这些风险是同样重要的，但短期内不可能会造成破坏。应监测这些风险，以确保他们在基本应急规划措施适当管理之下。
低（L）风险——这些风险都不大可能发生，而没有显著的影响。它们的管理应使用正常或一般规划措施，并要求最小监测和控制，除非以后的风险评估显示出很大的变化，促使其移动到另一个风险类别。
在英国，国家风险评估不包括以下方面的问题：更长久或更广泛的全球性风险——像气候变化或者能源竞争——超出五年的国家风险评估之外、对英国市民安全和保障的影响；在海外发生的重大紧急情况风险，除非它们直接影响并严重损害英国人的福祉或环境；每天发生的像街头犯罪这样的问题（这可能会导致很长一段时间的痛苦和损害，但并非需要中央政府直接参与响应紧急情况）。