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侯少文：关于高层人大代表专职化的思考
来源：学习时报
发布时间：2010-07-26
在我国民主政治建设的进程中，必须坚持和完善人民代表大会制度，这已经日益成为我们坚定不移的共识。致力于此，是我国民主政治建设的安全通道、制胜之道。“坚持”和“完善”是辩证的统一。即如邓小平当年所一再强调的，只有改善党的领导，才能坚持和加强党的领导。必须寓“完善”于“坚持”之中，着力完善我国的人大制度，才能切实有力、坚定不移地坚持好、发展好我国的人大制度。
道理很显然，我们之所以要坚持这一制度，是因为这一制度具有强大的优越性和生命力，如果这不是一个好制度，没有优越性和生命力，没有吸引力和凝聚力，那又何必坚持呢？人大制度优越性和生命力不断展示的过程，就是坚持人大制度最好的过程。而要做到这一点，就必须把着力完善人大制度，摆到加强民主政治建设更加突出的重要位置上。这样做，可以更好地顺应广大人民群众日益增长的民主需求，更好地动员和带领人民群众艰苦奋斗、共度时艰。
6年前，为了庆祝人大制度建立50周年的到来，我写了《人大制度建设进入新的机遇期》（《理论动态》第1608期），鉴于人大制度建设正在孕育新的发展机遇和动能，文中提出了完善人大制度的5点建议。其中的一点，就是提出逐步实行高层人大代表的专职化。代表专职化，顾名思义就是代表以代表职务为业，即以人大的工作为业，以人大的报酬为薪，不再担任其他实质性职务。代表的专职化要求代表要有一定的办公条件，包括固定的工作场所及经费，必要时恐怕还要配助手以至智囊班子，当然这是比较长远的事。人大代表不是“闲职”、“虚职”，也不仅是荣誉职务，而是国家职务、工作职务，代表确应以全部工作精力来履行代表职务。这样，才与人大的国家权力机构的地位相对称。按照人民群众对人大代表要求不断提高看，以及对各国议员制度的共性规则看，高层人大代表的专职化是或早或迟的事。我们应该有这个远谋。问题是我们人大代表的总规模太大，会给财力造成很重的负担。即使我们的财力可以承受，上上下下所有的人大代表都是专职的也未见得就是好事。比较务实的做法是先从全国人大和省级市人大的常委会委员做起，有条件的地级市人大也可以试行。这可以叫做让一部分代表先专职起来。循序渐进，不急于求成。实际上，早在1987年党的十三大就提出了全国人大常委会逐步实现委员的专职化。早些年，北京市海淀区人大也试行了若干委员专职化，效果很好。可以预期，这件事做好了，将会使我国人大制度建设取得重大的进展，系统效应会是巨大的。
现在看，高层人大代表专职化越来越有必要。这是人大工作日益艰巨复杂的挑战使然，是人民群众对人大工作的要求不断提高使然。有的人大代表的议案和见解确实有失民望，甚至有悖公意和常识。出现这种情况的原因，不仅仅是个别代表的素质问题，更重要的是制度安排的问题，是代表产生的方式和工作方式的问题。上层的人大代表是由间接选举产生的，越往上层间接层次越多。在这种权力多重委托的环境中，代表对民意的感受就很容易出现淡化、模糊甚至误识。如此，还要求他们敏锐准确地表达民意是有困难的。同时因为代表是兼职的，一般而言，他们在繁重的工作之余，还能有多少精力来考虑议案，而且是高水准的议案。解决这个问题的治本之计就是实行代表专职化。
代表专职化将使代表结构发生质的变化，从而强化人大的监督职能。代表专职化，不仅可以极大地增强代表的政治责任感，使他们专心致志地履行好代表职责，充分发挥代表作用，而且可以整体上改变代表的成员结构，化解代表构成的官员化。从权力运行的机制上看，代表的官员身份是会限制他发挥监督作用的，尽管他可能是下级政府的官员。在民主集中制的环境中，下级政府要服从上级政府，地方政府要服从中央政府。存在决定意识，利益支配行动，“屁股”指挥脑袋。一个代表如果身为下级政府的官员，要他在人大充分发挥对上级政府的监督作用是不现实的。系统的功能受制于系统的结构。人大成员的结构发生了变化，人大的作为必然会发生相应的变化。如果我们的人大代表是专职的，而且是尽职的，那么人大就能够更好地履行宪法所赋予它的神圣职责。
代表专职化的实质，是造就一支人民的政治家队伍。政治是专门的职业，是一门艺术，以政治为业的人应该是合格的政治家，高层的人大代表就应该是这样的政治家。造就这样的政治家队伍，起点便是实现高层人大代表的专职化。
与人大代表专职化密切相关的，一是相应地调整人大的规模及会期。人大没有一定的规模，会影响代表的广泛性和民主性，但并不是人大的规模越大民主就越充分。相反，会议的规模如果过大，就不仅会影响民主的效率，而且会影响民主的质量。在既有规模下讨论人大及政协如何“瘦身”的问题，是难以找到满意答案的。应该把代表性、民主性和效率、效益诸因素，还有人们的认知力、承受力加以统筹考量，对人大的规模作出适当调整，可以逐步到位。之后，人大的年会制改为某种形式的常会制便自然而然了。
与人大代表专职化密切相关的，再是逐步完善选举制度。人大代表由兼职改变为专职，对人大代表所应具备素质的要求会明显提高。这样的代表的产生，只能通过完善现有的选举制度。包括逐步扩大直接选举的范围和引入竞争机制。一般而言，直接选举比间接选举更具有民主性、真实性。而选举者在多中选少、好中择优的选择性，本身就是与被选举者之间的竞争性紧密相连的。
以上是关于人大代表专职化的浅见。实际上，完善我国的人大制度是一个很大的系统工程，有很多文章可做、要做。记得有一位地方人大的负责同志曾经与我讨论，完善地方人大制度究竟从哪切入为好。我说，地方人大制度建设有方方面面，无论从哪方面切入都可以，但一定要做实、做真、做好，触及到事物的本质属性，就一定会有成效，一定会带动其他的方方面面，把人大的工作推向一个新的水平。由此可以认为，我们坚持和完善人大制度，在“完善”上下功夫，充分发挥出人大制度的优越性，就能使这一制度永葆活力，显示出它的比较优势。
道理很显然，我们之所以要坚持这一制度，是因为这一制度具有强大的优越性和生命力，如果这不是一个好制度，没有优越性和生命力，没有吸引力和凝聚力，那又何必坚持呢？人大制度优越性和生命力不断展示的过程，就是坚持人大制度最好的过程。而要做到这一点，就必须把着力完善人大制度，摆到加强民主政治建设更加突出的重要位置上。这样做，可以更好地顺应广大人民群众日益增长的民主需求，更好地动员和带领人民群众艰苦奋斗、共度时艰。
6年前，为了庆祝人大制度建立50周年的到来，我写了《人大制度建设进入新的机遇期》（《理论动态》第1608期），鉴于人大制度建设正在孕育新的发展机遇和动能，文中提出了完善人大制度的5点建议。其中的一点，就是提出逐步实行高层人大代表的专职化。代表专职化，顾名思义就是代表以代表职务为业，即以人大的工作为业，以人大的报酬为薪，不再担任其他实质性职务。代表的专职化要求代表要有一定的办公条件，包括固定的工作场所及经费，必要时恐怕还要配助手以至智囊班子，当然这是比较长远的事。人大代表不是“闲职”、“虚职”，也不仅是荣誉职务，而是国家职务、工作职务，代表确应以全部工作精力来履行代表职务。这样，才与人大的国家权力机构的地位相对称。按照人民群众对人大代表要求不断提高看，以及对各国议员制度的共性规则看，高层人大代表的专职化是或早或迟的事。我们应该有这个远谋。问题是我们人大代表的总规模太大，会给财力造成很重的负担。即使我们的财力可以承受，上上下下所有的人大代表都是专职的也未见得就是好事。比较务实的做法是先从全国人大和省级市人大的常委会委员做起，有条件的地级市人大也可以试行。这可以叫做让一部分代表先专职起来。循序渐进，不急于求成。实际上，早在1987年党的十三大就提出了全国人大常委会逐步实现委员的专职化。早些年，北京市海淀区人大也试行了若干委员专职化，效果很好。可以预期，这件事做好了，将会使我国人大制度建设取得重大的进展，系统效应会是巨大的。
现在看，高层人大代表专职化越来越有必要。这是人大工作日益艰巨复杂的挑战使然，是人民群众对人大工作的要求不断提高使然。有的人大代表的议案和见解确实有失民望，甚至有悖公意和常识。出现这种情况的原因，不仅仅是个别代表的素质问题，更重要的是制度安排的问题，是代表产生的方式和工作方式的问题。上层的人大代表是由间接选举产生的，越往上层间接层次越多。在这种权力多重委托的环境中，代表对民意的感受就很容易出现淡化、模糊甚至误识。如此，还要求他们敏锐准确地表达民意是有困难的。同时因为代表是兼职的，一般而言，他们在繁重的工作之余，还能有多少精力来考虑议案，而且是高水准的议案。解决这个问题的治本之计就是实行代表专职化。
代表专职化将使代表结构发生质的变化，从而强化人大的监督职能。代表专职化，不仅可以极大地增强代表的政治责任感，使他们专心致志地履行好代表职责，充分发挥代表作用，而且可以整体上改变代表的成员结构，化解代表构成的官员化。从权力运行的机制上看，代表的官员身份是会限制他发挥监督作用的，尽管他可能是下级政府的官员。在民主集中制的环境中，下级政府要服从上级政府，地方政府要服从中央政府。存在决定意识，利益支配行动，“屁股”指挥脑袋。一个代表如果身为下级政府的官员，要他在人大充分发挥对上级政府的监督作用是不现实的。系统的功能受制于系统的结构。人大成员的结构发生了变化，人大的作为必然会发生相应的变化。如果我们的人大代表是专职的，而且是尽职的，那么人大就能够更好地履行宪法所赋予它的神圣职责。
代表专职化的实质，是造就一支人民的政治家队伍。政治是专门的职业，是一门艺术，以政治为业的人应该是合格的政治家，高层的人大代表就应该是这样的政治家。造就这样的政治家队伍，起点便是实现高层人大代表的专职化。
与人大代表专职化密切相关的，一是相应地调整人大的规模及会期。人大没有一定的规模，会影响代表的广泛性和民主性，但并不是人大的规模越大民主就越充分。相反，会议的规模如果过大，就不仅会影响民主的效率，而且会影响民主的质量。在既有规模下讨论人大及政协如何“瘦身”的问题，是难以找到满意答案的。应该把代表性、民主性和效率、效益诸因素，还有人们的认知力、承受力加以统筹考量，对人大的规模作出适当调整，可以逐步到位。之后，人大的年会制改为某种形式的常会制便自然而然了。
与人大代表专职化密切相关的，再是逐步完善选举制度。人大代表由兼职改变为专职，对人大代表所应具备素质的要求会明显提高。这样的代表的产生，只能通过完善现有的选举制度。包括逐步扩大直接选举的范围和引入竞争机制。一般而言，直接选举比间接选举更具有民主性、真实性。而选举者在多中选少、好中择优的选择性，本身就是与被选举者之间的竞争性紧密相连的。
以上是关于人大代表专职化的浅见。实际上，完善我国的人大制度是一个很大的系统工程，有很多文章可做、要做。记得有一位地方人大的负责同志曾经与我讨论，完善地方人大制度究竟从哪切入为好。我说，地方人大制度建设有方方面面，无论从哪方面切入都可以，但一定要做实、做真、做好，触及到事物的本质属性，就一定会有成效，一定会带动其他的方方面面，把人大的工作推向一个新的水平。由此可以认为，我们坚持和完善人大制度，在“完善”上下功夫，充分发挥出人大制度的优越性，就能使这一制度永葆活力，显示出它的比较优势。