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民主集中制：好制度要善运用
来源：学习时报
发布时间：2010-07-27
在新中国的公共生活中，民主集中制占有极其重要的地位。“民主基础上的集中与集中指导下的民主相结合”是涉及公共生活的人们了然于胸、认同度非常高的原则。我们甚至一度将这个新国家的政体概括为民主集中制。迄今为止，教科书中仍然做着这样的解释。中国共产党章程也开宗明义地确认民主集中制是党的组织原则。可以说新中国成立60余年来，大到国家政治生活，比如全国人民代表大会的组成和运行；小到一个单位、一个社区的公共生活，比如学校的班级管理，我们都是在民主集中制的名义下进行的。在人类历史上，还没有那一个国家将一个集体生活的原则推行到如此广泛的程度。然而，在检视共和国数十年来政治生活的历史经验和教训时，领袖和人民都看到了权力过分集中的弊端和常态化。邓小平认为权力过分集中是我国政治体制的“总病根”。现实中，“一把手”失控或监督难一直是困扰中国政治的体制性问题。这也就是说，权力过分集中的政治常态是民主集中制运行的一个现实结果。民主集中制是因，权力过分集中是果。那么，问题在于民主集中制吗？或者说，是我们对民主集中制的解释有问题、制度设计有问题，还是这个制度的运行出了问题？
民主集中制仅是组织和决策原则，而非政治原则
由于民主集中制在党内生活中的“权威”地位，更由于民主集中制在新中国公共生活中的极高认同度，在现实中它大有走向“绝对”之势。其中一大表现就是它甚至被当成了我国公共生活的政治原则。所谓政治原则，最重要的一个特性就是价值上的终极性，即我们全部政治行为应然的出发点和归宿。由此来看，现代社会这个原则只有一个，即人民主权原则或人民利益原则。民主集中制原则是在这个政治原则之下的，以组织和决策形式服务于这一原则的。
将民主集中制看作是政治原则的观点在理论上是大而化之的。理论上，与民主相对应的概念有两个：一是民主与专制；二是民主与集中。前者是对人类历史上不同政治形态的区隔：民主是“基于公民权利基础上的多数统治”，专制则是“君主和少数人的统治”。后者则是在人类进入民主时代后对不同组织和决策形式的概括，是集体行动中组织与决策适用多数人意见还是少数人意见的问题。必须注意的是：所谓民主与集中的问题是以民主时代为前提的，是民主时代才产生的问题，因为在专制的政治状态下，本无所谓集中。在历史上，民主集中制的出现是为了避免民主时代组织与决策中的无政府主义现象的。这样说来，人们一般认为的在政治状态的谱系中，民主处于专制与无政府主义中间的观点是不正确的。因为，克服专制需要民主，克服无政府主义则需要集中。这样一种符合逻辑的推论恰恰否定了民主处于专制与无政府主义中间的看法，因为它的结论是集中也处于专制与无政府主义中间。其实，把这个一般看法还原到历史中去，就会看到它混淆了民主与专制、民主与集中所处的不同层次。这样一种糊涂认识是将民主集中制原则扩大为政治原则的理论基础。
因此，基于长期以来民主集中制对我国人民代表大会制度的概括性解释，建议将人民代表大会制度解释为：“人民代表大会制度是基于人民主权原则成立的，按照民主集中制原则运行的基本政治制度”。
民主集中制的本质是民主制，是以民主制为基础
有研究认为，从民主集中制的源头上看，列宁当初提出民主集中制有两个前提：一是革命任务要求强有力的政党；二是布尔什维克党已形成民主制（似乎有点无政府主义倾向）的初步传统。就这两个前提来看，列宁提出“民主的集中制”其意在于强调集中制。但是，这竟然无意中成了其后苏联党和国家长期存在的“集权”现象的体制基础。问题在于当革命胜利后，列宁强调集中制的两个历史前提已经不存在了，建设时期的民主集中制本应该恢复民主制。而民主集中制未实行适时地转变竟也成了苏联共产党在执政70余年后垮台的一大原因。
还有研究认为，提民主集中制是多余的，因为民主过程本身就伴随着集中。比如决策的一般过程就是寻求共识，而共识的形成本身就是集中。集中不仅是以民主为基础的，而且是与民主相伴而存在的。没有民主、离开民主的集中实质就是专制，与民主集中制没有关系。因此，从本质上讲，只有民主制，而没有所谓的民主集中制。
显然，此两种观点的意图和结论都是一致的：强调民主集中制的本质是民主制，只不过第一种观点立足于历史的解释，第二种观点着眼于理论的推理罢了。就第二种观点来看，这种理论上的推理在逻辑上不见得有错，但将“民主过程本身就伴随着集中”放回到现实历史中去观察，该观点的不足就显而易见了。因为只有在一个比较成熟的民主制中该观点才是成立的，也就是说它是以比较成熟的民主制存在为前提的。民主与集中适当、有效地结合是成熟民主制的基本特色。比如作为议会民主典型的英国，其议会民主的运作中就包含着一定程度的集中，议员都是按照党的决议投票的。因此，针对我国发展中的不成熟的民主制而言，不能够说民主集中制是多余的。其实，民主集中制的初衷是试图将民主制与集中制的优势结合起来，走一条中庸之道，克服中国政治过程中组织和决策的“乱”与“专断”两种极端倾向。只不过在民主集中制的实践中，出现了民主不足、集中过多成为常态的严重情况。针对这种情况，不是要否定民主集中制，而是应该立场鲜明的强调民主集中制的本质就是民主制，是以民主制为基础的，以纠正实践中的偏向。
应注意不要抽象地理解和运用民主集中制原则
政治生活是一个过程，一般而论，这个过程可以被分为三个阶段：组织及权威的形成、政策的确定与实施、权利的救济与保障。由于不同阶段政治生活的目标和任务是不同的，民主集中制在其中的适用也应有所不同。第一阶段的目标和任务是建构合法的组织及权威，此阶段应广泛地采用民主原则，尽量少地采用集中原则，比如在各级人民代表大会的组织、选举及会议过程中，就应认真落实宪法的规定，最广泛地适应民主制度和原则。在这一阶段上，民主是合法的组织及权威形成的基础。第二个阶段是比较适合采用我们习惯上理解的民主集中制原则的阶段。政策的形成、订立需要较多的民主，但也需要适度的集中；而政策的实施则需要较多的集中，但也需要适度的民主。第三个阶段应是一个高度“法治”的阶段，它与民主、集中关系都不大。社会主体权利的救济与保障需要的是高度制度化。从过程上来看，政治生活的不同领域、不同阶段具有自身的规律性要求，其对于民主集中制的需求当然是有差异的。就此而论，我们以往的问题大概就在于：在政治生活的各个阶段和领域不加区分地推行民主集中制原则，结果便使最容易操作的集中大行其道，民主政治难以发展。因此，在实践中，应特别注意具体适用民主集中制的问题。
民主集中制仅是组织和决策原则，而非政治原则
由于民主集中制在党内生活中的“权威”地位，更由于民主集中制在新中国公共生活中的极高认同度，在现实中它大有走向“绝对”之势。其中一大表现就是它甚至被当成了我国公共生活的政治原则。所谓政治原则，最重要的一个特性就是价值上的终极性，即我们全部政治行为应然的出发点和归宿。由此来看，现代社会这个原则只有一个，即人民主权原则或人民利益原则。民主集中制原则是在这个政治原则之下的，以组织和决策形式服务于这一原则的。
将民主集中制看作是政治原则的观点在理论上是大而化之的。理论上，与民主相对应的概念有两个：一是民主与专制；二是民主与集中。前者是对人类历史上不同政治形态的区隔：民主是“基于公民权利基础上的多数统治”，专制则是“君主和少数人的统治”。后者则是在人类进入民主时代后对不同组织和决策形式的概括，是集体行动中组织与决策适用多数人意见还是少数人意见的问题。必须注意的是：所谓民主与集中的问题是以民主时代为前提的，是民主时代才产生的问题，因为在专制的政治状态下，本无所谓集中。在历史上，民主集中制的出现是为了避免民主时代组织与决策中的无政府主义现象的。这样说来，人们一般认为的在政治状态的谱系中，民主处于专制与无政府主义中间的观点是不正确的。因为，克服专制需要民主，克服无政府主义则需要集中。这样一种符合逻辑的推论恰恰否定了民主处于专制与无政府主义中间的看法，因为它的结论是集中也处于专制与无政府主义中间。其实，把这个一般看法还原到历史中去，就会看到它混淆了民主与专制、民主与集中所处的不同层次。这样一种糊涂认识是将民主集中制原则扩大为政治原则的理论基础。
因此，基于长期以来民主集中制对我国人民代表大会制度的概括性解释，建议将人民代表大会制度解释为：“人民代表大会制度是基于人民主权原则成立的，按照民主集中制原则运行的基本政治制度”。
民主集中制的本质是民主制，是以民主制为基础
有研究认为，从民主集中制的源头上看，列宁当初提出民主集中制有两个前提：一是革命任务要求强有力的政党；二是布尔什维克党已形成民主制（似乎有点无政府主义倾向）的初步传统。就这两个前提来看，列宁提出“民主的集中制”其意在于强调集中制。但是，这竟然无意中成了其后苏联党和国家长期存在的“集权”现象的体制基础。问题在于当革命胜利后，列宁强调集中制的两个历史前提已经不存在了，建设时期的民主集中制本应该恢复民主制。而民主集中制未实行适时地转变竟也成了苏联共产党在执政70余年后垮台的一大原因。
还有研究认为，提民主集中制是多余的，因为民主过程本身就伴随着集中。比如决策的一般过程就是寻求共识，而共识的形成本身就是集中。集中不仅是以民主为基础的，而且是与民主相伴而存在的。没有民主、离开民主的集中实质就是专制，与民主集中制没有关系。因此，从本质上讲，只有民主制，而没有所谓的民主集中制。
显然，此两种观点的意图和结论都是一致的：强调民主集中制的本质是民主制，只不过第一种观点立足于历史的解释，第二种观点着眼于理论的推理罢了。就第二种观点来看，这种理论上的推理在逻辑上不见得有错，但将“民主过程本身就伴随着集中”放回到现实历史中去观察，该观点的不足就显而易见了。因为只有在一个比较成熟的民主制中该观点才是成立的，也就是说它是以比较成熟的民主制存在为前提的。民主与集中适当、有效地结合是成熟民主制的基本特色。比如作为议会民主典型的英国，其议会民主的运作中就包含着一定程度的集中，议员都是按照党的决议投票的。因此，针对我国发展中的不成熟的民主制而言，不能够说民主集中制是多余的。其实，民主集中制的初衷是试图将民主制与集中制的优势结合起来，走一条中庸之道，克服中国政治过程中组织和决策的“乱”与“专断”两种极端倾向。只不过在民主集中制的实践中，出现了民主不足、集中过多成为常态的严重情况。针对这种情况，不是要否定民主集中制，而是应该立场鲜明的强调民主集中制的本质就是民主制，是以民主制为基础的，以纠正实践中的偏向。
应注意不要抽象地理解和运用民主集中制原则
政治生活是一个过程，一般而论，这个过程可以被分为三个阶段：组织及权威的形成、政策的确定与实施、权利的救济与保障。由于不同阶段政治生活的目标和任务是不同的，民主集中制在其中的适用也应有所不同。第一阶段的目标和任务是建构合法的组织及权威，此阶段应广泛地采用民主原则，尽量少地采用集中原则，比如在各级人民代表大会的组织、选举及会议过程中，就应认真落实宪法的规定，最广泛地适应民主制度和原则。在这一阶段上，民主是合法的组织及权威形成的基础。第二个阶段是比较适合采用我们习惯上理解的民主集中制原则的阶段。政策的形成、订立需要较多的民主，但也需要适度的集中；而政策的实施则需要较多的集中，但也需要适度的民主。第三个阶段应是一个高度“法治”的阶段，它与民主、集中关系都不大。社会主体权利的救济与保障需要的是高度制度化。从过程上来看，政治生活的不同领域、不同阶段具有自身的规律性要求，其对于民主集中制的需求当然是有差异的。就此而论，我们以往的问题大概就在于：在政治生活的各个阶段和领域不加区分地推行民主集中制原则，结果便使最容易操作的集中大行其道，民主政治难以发展。因此，在实践中，应特别注意具体适用民主集中制的问题。