返回首页行政管理
朝着公开透明的方向改进申报制度
来源：学习时报
发布时间：2010-07-27
７月11日，新华社授权发布了中办、国办于日前印发的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（以下简称《规定》）。该《规定》总结概括了我国在过去15年间所进行的一系列相关制度实践，也是认真贯彻党的十七届四中全会做出的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中有关精神的具体体现，对于完善我国领导干部个人有关事项报告制度有重要的意义。本文将扼要地对《规定》中的一些新发展和新突破予以介绍，并对未来进一步以改革创新的精神完善该项制度提出几点建议。
我国管理公私利益冲突制度实践始于15年前，具体的标志是1995年4月30日颁布实施的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》和《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受的礼品实行登记制度的规定》。15年来，中央层面又先后制定了“领导干部个人事项报告”制度（1997年颁布，2006年修订），“廉政准则”制度（1997年试行，2010年正式颁布，从最初的30个“不准”扩展到目前的52个“不准”）。
与过去的同类制度相比，《规定》在以下五个方面有了新的发展和突破。第一，扩大了申报事项的范围。扩大的申报事项范围主要是和收入、财产相关的。其范围的扩大可以说是很显著的。与1997年、2006年旧的《规定》相比，这次的新《规定》增加了家庭房产、家庭经济投资等内容。可以说，这标志着我们朝着建立财产申报制度又往前走了一步。虽然领导干部个人的收入，家庭房产，家庭投资收益加总起来也还不是完全意义上的家庭财产，但要相比于过去的仅申报领导干部个人收入，是往前大大地走了一步。众所周知，家庭房产是家庭财产中的一大项，甚至是第一大项，而且由于其不动产的特性，它的申报在防止腐败、促进领导干部廉洁上还是有重要意义的。另外，一些领导干部家庭成员的经济投资行为也越来越成为其家庭收入或财产积累的主要来源或渠道。特别是从最近一些年来腐败发生发展的新情况、新特点来看，在这些方面发生问题的频度越来越高。因此，对这些内容进行申报和管理，具有很强的现实针对性。
第二，改进了监督环节。监督环节缺失或弱化是旧《规定》由来已久的问题。这次的新规定有条件地、部分地授权纪检监察、组织（人事）和检察机关对申报事项进行审查监督或者使用这些申报信息，这对于发挥申报制度的作用有积极意义。
第三，加大了问责力度。与旧《规定》相比，新规定增加了“调整工作岗位”、“免职”以及“纪律处分”等问责方式（见第十七条）。
第四，整合了同类制度。新《规定》整合了1995年的收入申报制度以及1997年以来的“个人有关事项”报告制度。这种整合既可行，也很必要。因为收入也好，其他可能发生利益冲突的事项也好，都属于防止利益冲突制度。在其他国家，特别是以成文法形式推行此类制度的国家，一部法律往往综合了大部分可能的利益冲突事项。因此，这次的整合，可以说是朝着这个方向向前迈进了一步。这种整合将显著降低制度的执行成本。
第五，放松了保密限制。2006年《规定》中第十条，明确提出对申报信息进行“保密”的要求。而新《规定》改成了“妥善保管”（见第十四条）。当然，更具实质意义的是新《规定》中增加了审查监督和使用申报信息的条款。未来的发展方向毫无疑问是向着完全公开或公示的方向努力。出于在一定程度上保护公职人员个人隐私的考虑，是可以在公开程度和方式上做一些权衡，例如，中下级公职人员可以不对社会公开，公开的主要只是财产的来源等等，但公开是这项制度能否有效的一个必然要求。
除了上述五个方面，新《规定》在概念术语的界定方面也是一次很好的尝试。新《规定》集中在一条中对“移居国（境）外”、“共同生活的子女”、“房产”等核心概念都做了专门的界定（见第十八条）。对于名词术语的界定不够重视和规范是我国法律法规中的普遍问题，在各类党政文件（俗称“红头文件”）中这类问题就更加严重。这类问题往往要通过“实施细则”等补充规定来解决，既增加了制度制定成本，也说明制度制定不够严肃。
如果按照制度的类型或特点来划分，我国的《规定》属于国际上通行的防止利益冲突制度或利益冲突管理制度。这类制度也被简称为申报制度，包括财产申报制度以及其他容易导致利益冲突的事项申报制度。新颁布实施的《规定》属于综合性的申报制度，既包括与收入、财产相关的申报，也包括其他事项的申报。
就公职人员而言，利益冲突也可被称之为公私利益冲突，就是个人小圈子的利益（私利）和其所担任公共职位所代表的公共利益（公利）之间的冲突。管理公私利益冲突日益重要，因为公私利益冲突越来越成为腐败发生的主导方式。管理公私利益冲突不仅可以有效地、显著地、广泛地预防腐败，还可以极大地促进公职人员的公共道德水准，因此，受到国际社会日益广泛的重视。
新《规定》虽然在上述几个方面都有了新的发展和突破，但并不意味着新制度在最终的效果上就能有一个质的飞跃。在本人看来，我们对新《规定》的作用和效果还不能期望太高。这是因为，大多数制度的制定既具有制度技术上的复杂性，也具有政治上的艰巨性和困难性。仅从技术复杂性上来说，一项制度要能很好地实现预期的制度目标，发挥出制度应有的效力，都需要做到在各关键的制度环节上是完整的，而且每一个环节都是可靠的或科学的。基于完整科学的防止利益冲突制度的要求，我国的申报制度还需要不断地以改革创新的精神予以发展和完善。发展和完善的方向主要有两个。一是在制度的完整性上还需要下大力气。我国的申报制度目前主要发展到申报环节，后续的公开、监督和问责环节还比较弱，需要大力强化。前面的介绍表明：公开比较缺乏；权力机关的监督不怎么落实；群众、媒体监督好比隔靴搔痒；问责力度还很不足。这些都亟待补充或健全。二是在与收入、财产相关的申报制度上，还是要建立国际通行的财产申报制度。财产是家庭财富的“存量”，而收入、经济投资收益都是财富的具体来源或“流量”。完整的家庭财产不仅包括房产，还有汽车、银行存款、珠宝首饰、大额现金甚至借贷或负债。只有建立完全意义上的财产申报制度，才能更好地起到堵塞漏洞，防止腐败的作用。
我国管理公私利益冲突制度实践始于15年前，具体的标志是1995年4月30日颁布实施的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》和《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受的礼品实行登记制度的规定》。15年来，中央层面又先后制定了“领导干部个人事项报告”制度（1997年颁布，2006年修订），“廉政准则”制度（1997年试行，2010年正式颁布，从最初的30个“不准”扩展到目前的52个“不准”）。
与过去的同类制度相比，《规定》在以下五个方面有了新的发展和突破。第一，扩大了申报事项的范围。扩大的申报事项范围主要是和收入、财产相关的。其范围的扩大可以说是很显著的。与1997年、2006年旧的《规定》相比，这次的新《规定》增加了家庭房产、家庭经济投资等内容。可以说，这标志着我们朝着建立财产申报制度又往前走了一步。虽然领导干部个人的收入，家庭房产，家庭投资收益加总起来也还不是完全意义上的家庭财产，但要相比于过去的仅申报领导干部个人收入，是往前大大地走了一步。众所周知，家庭房产是家庭财产中的一大项，甚至是第一大项，而且由于其不动产的特性，它的申报在防止腐败、促进领导干部廉洁上还是有重要意义的。另外，一些领导干部家庭成员的经济投资行为也越来越成为其家庭收入或财产积累的主要来源或渠道。特别是从最近一些年来腐败发生发展的新情况、新特点来看，在这些方面发生问题的频度越来越高。因此，对这些内容进行申报和管理，具有很强的现实针对性。
第二，改进了监督环节。监督环节缺失或弱化是旧《规定》由来已久的问题。这次的新规定有条件地、部分地授权纪检监察、组织（人事）和检察机关对申报事项进行审查监督或者使用这些申报信息，这对于发挥申报制度的作用有积极意义。
第三，加大了问责力度。与旧《规定》相比，新规定增加了“调整工作岗位”、“免职”以及“纪律处分”等问责方式（见第十七条）。
第四，整合了同类制度。新《规定》整合了1995年的收入申报制度以及1997年以来的“个人有关事项”报告制度。这种整合既可行，也很必要。因为收入也好，其他可能发生利益冲突的事项也好，都属于防止利益冲突制度。在其他国家，特别是以成文法形式推行此类制度的国家，一部法律往往综合了大部分可能的利益冲突事项。因此，这次的整合，可以说是朝着这个方向向前迈进了一步。这种整合将显著降低制度的执行成本。
第五，放松了保密限制。2006年《规定》中第十条，明确提出对申报信息进行“保密”的要求。而新《规定》改成了“妥善保管”（见第十四条）。当然，更具实质意义的是新《规定》中增加了审查监督和使用申报信息的条款。未来的发展方向毫无疑问是向着完全公开或公示的方向努力。出于在一定程度上保护公职人员个人隐私的考虑，是可以在公开程度和方式上做一些权衡，例如，中下级公职人员可以不对社会公开，公开的主要只是财产的来源等等，但公开是这项制度能否有效的一个必然要求。
除了上述五个方面，新《规定》在概念术语的界定方面也是一次很好的尝试。新《规定》集中在一条中对“移居国（境）外”、“共同生活的子女”、“房产”等核心概念都做了专门的界定（见第十八条）。对于名词术语的界定不够重视和规范是我国法律法规中的普遍问题，在各类党政文件（俗称“红头文件”）中这类问题就更加严重。这类问题往往要通过“实施细则”等补充规定来解决，既增加了制度制定成本，也说明制度制定不够严肃。
如果按照制度的类型或特点来划分，我国的《规定》属于国际上通行的防止利益冲突制度或利益冲突管理制度。这类制度也被简称为申报制度，包括财产申报制度以及其他容易导致利益冲突的事项申报制度。新颁布实施的《规定》属于综合性的申报制度，既包括与收入、财产相关的申报，也包括其他事项的申报。
就公职人员而言，利益冲突也可被称之为公私利益冲突，就是个人小圈子的利益（私利）和其所担任公共职位所代表的公共利益（公利）之间的冲突。管理公私利益冲突日益重要，因为公私利益冲突越来越成为腐败发生的主导方式。管理公私利益冲突不仅可以有效地、显著地、广泛地预防腐败，还可以极大地促进公职人员的公共道德水准，因此，受到国际社会日益广泛的重视。
新《规定》虽然在上述几个方面都有了新的发展和突破，但并不意味着新制度在最终的效果上就能有一个质的飞跃。在本人看来，我们对新《规定》的作用和效果还不能期望太高。这是因为，大多数制度的制定既具有制度技术上的复杂性，也具有政治上的艰巨性和困难性。仅从技术复杂性上来说，一项制度要能很好地实现预期的制度目标，发挥出制度应有的效力，都需要做到在各关键的制度环节上是完整的，而且每一个环节都是可靠的或科学的。基于完整科学的防止利益冲突制度的要求，我国的申报制度还需要不断地以改革创新的精神予以发展和完善。发展和完善的方向主要有两个。一是在制度的完整性上还需要下大力气。我国的申报制度目前主要发展到申报环节，后续的公开、监督和问责环节还比较弱，需要大力强化。前面的介绍表明：公开比较缺乏；权力机关的监督不怎么落实；群众、媒体监督好比隔靴搔痒；问责力度还很不足。这些都亟待补充或健全。二是在与收入、财产相关的申报制度上，还是要建立国际通行的财产申报制度。财产是家庭财富的“存量”，而收入、经济投资收益都是财富的具体来源或“流量”。完整的家庭财产不仅包括房产，还有汽车、银行存款、珠宝首饰、大额现金甚至借贷或负债。只有建立完全意义上的财产申报制度，才能更好地起到堵塞漏洞，防止腐败的作用。